III SA/Po 143/24

Dnia 2 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2023r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 26 września 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 1.017,- (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 26 września 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. dalej: "K.p.a."), art. 40 ust. 1, ust. 12, ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z ze zm. dalej "u.d.p."), oraz § 2 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2022 r. poz. 4692 ze zm. dalej: uchwała), nałożył na [...] sp. jawna (dalej: "[...]", "strona", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 1.680 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w P., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art.17, art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: "u.o."), art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3b oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519, dalej: "u.u.c.p.g."), § 1, § 2, § 4, § 5 ust.1, 4 i 5, § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 11, § 7 ust. 9 pkt 2, § 9, §11 ust. 7 – określone w załączniku do uchwały Rady Miasta P. z 28 września 2021r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie miasta P., a także art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. dalej: "ustawa COVID-19"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z 28 grudnia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w wyniku terenowej kontroli pasa drogowego 31 maja 2023 r. pracownicy ZDM stwierdzili zajęcie, bez wymaganego zezwolenia, pasa drogi gminnej w P. przy ul. [...] na wysokości nr [...], poprzez ustawienie kontenera nr 1, zajmującego pow. 2,80 m2. W dniach: 1, 6 – 7 oraz 14 czerwca 2023 r. kontener nadal zajmował przedmiotowy pas drogowy. W dniu 15 czerwca 2023 r. do ZDM wpłynął email od pracownika [...], że kontener został postawiony przez firmę USŁUGOWO-HANDLOWĄ [...]. Powyższym twierdzeniom organ I instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ze względu na brak stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania spółki. W trakcie kolejnej kontroli w dniu 5 lipca 2023 r. stwierdzono, że pas drogowy nie jest już zajęty. W związku z powyższym organ nałożył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 2,80 m2 przez okres 15 dni w wysokości 1.680 zł (2,80 m2 x 4 zł x 15 dni x 10). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że to strona dokonała faktycznego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie kontenera stanowiącego jej własność. Zdaniem organu twierdzenia odwołującego się o postawieniu przedmiotowego kontenera na zlecenie klienta nie zostały potwierdzone żadnym dokumentem. Jednocześnie jednak w ocenie organu, to strona jako zleceniobiorca powinna była zweryfikować czy zleceniodawca posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zasadnie zatem, zdaniem SKO, organ I instancji nałożył karę administracyjną na właściciela kontenera, a nie na zleceniodawcę. Zleceniodawca wskazuje bowiem jedynie miejsce i czas postawienia kontenera, a o jego fizycznym postawieniu oraz o odebraniu decyduje właściciel. Odnosząc się do załączonych do odwołania dokumentów Kolegium wskazało, że nie dotyczą one sprawy przedmiotowej i stanowią opracowanie projektu tymczasowej organizacji ruchu drogowego dla potrzeb wykonywania niektórych robót niezwiązanych z budową, przebudową, remontem i utrzymaniem ochrony dróg dla inwestora, gdzie zostanie zakłócony ruch drogowy. Zdaniem organu brak jest również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. ze względu na dużą społeczną szkodliwość czynu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego - o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i umorzenie postępowania administracyjnego. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji; - art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronię w odwołaniu; art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że to na skarżącym ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym; - art. 28 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 17, art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3 b oraz ust. 2 u.u.c.p.g oraz § 1, § 2, § 4, § 5 ust. 1, 4 i 5, § 6 ust.1 i ust. 2 pkt 11, § 7 ust.9 pkt 2, § 9 oraz §11 ust 7 załącznika do uchwały oraz pominięcie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264); - art. 32 i 84 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania; - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że stroną postępowania jest skarżący podczas gdy interes prawny posiada zlecający ustawienie kontenera; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: praworządności, zaufania obywatela do władzy publicznej, bezstronności oraz równego traktowania; - art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie dodatkowego 30-dniowego terminu na dokonanie zgłoszenia zajęcia pasa drogowego. Skarżąca dołączyła do skargi m. in. dwie faktury za wywóz odpadów w kontenerach wystawione na rzecz firmy USŁUGOWO-HANDLOWEJ [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., które to przepisy dotyczące trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym nie znajdują zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- W myśl natomiast przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2020 r. II GSK 565/18, wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). W sprawie bezspornym jest, że doszło do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Spór dotyczy natomiast podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. Zdaniem organu podmiotem, który powinien zostać obciążony administracyjną karą za zajęcie pasa drogowego jest skarżący jako spółka świadcząca usługi odbioru odpadów. Z kolei zdaniem skarżącego to zlecający ustawienie kontenera, czyli zleceniodawca powinien ponieść z tego tytułu odpowiedzialność. Z treści przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika kto ponosi odpowiedzialność karno – administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z ww. przepisu wynika jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest właściciel obiektu zajmującego pas drogowy, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Dopiero oceniając konkretne okoliczności sprawy należy określić podmiot zobowiązany. Należy w szczególności rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego wynikają z jakiejkolwiek umowy czy też innego zdarzenia. W orzecznictwie utrwalony został pogląd zgodnie z którym, w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawną ponosi właściciel obiektu zajmującego pas drogowy. Od ww. zasady dopuszczalne są jednak wyjątki w sytuacji, gdy w sprawie występuje wiele podmiotów zajmujących pas drogowy w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma obowiązek ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2020 r. II GSK 565/18, publ. CBOSA). Odnosząc powyższe ogólne rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy przedwcześnie stwierdziły, że to skarżący jako spółka zajmująca się wywozem odpadów i jednocześnie właściciel kontenera powinien ponieść odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. W kontrolowanej sprawie już w toku postępowania przed organem I instancji skarżący wywodził, że kontener został postawiony na zlecenie firmy USŁUGOWO-HANDLOWĄ [...], która powinna jako zleceniodawca ponieść odpowiedzialność karnoadministracyjną za zajęcie pasa drogowego. Twierdzenia te następnie zostały konsekwentnie podtrzymane w odwołaniu oraz w zarzutach skargi. Strona skarżąca podnosiła, że jedynie dostarczyła kontener na miejsce wskazane przez wytwórcę odpadów powołując się w tym zakresie na definicję tego podmiotu wskazaną w art. 3 ust.1 pkt 32 u.o. Wprawdzie organ I instancji odmówił mocy dowodowej i wiarygodności, emailowi wskazującemu na podmiot odpowiedzialny, jednakże organ powinien informację tę zweryfikować. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 k.p.a. organ, który prowadzi postępowanie administracyjne może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Organ administracji decyduje przy tym jakie informacje i dokumenty są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. W związku z tym organ ma stosowne uprawnienia, uregulowane w przepisach art. 75-88 k.p.a, łącznie z możliwością ukarania w określonych przypadkach grzywną (art. 88 § 1 k.p.a.). W szczególności przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość złożenia na piśmie zeznań przez osoby fizyczne, które wprawdzie nie stanowią zeznań świadków w rozumieniu art. 83 § 3 k.p.a., a jedynie są to pisemne oświadczenia osób fizycznych o posiadaniu określonych informacji. W sytuacji, gdy organ odmówił wiarygodności pisemnemu oświadczeniu strony to powinien był przesłuchać w charakterze świadka osobę składającą oświadczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2005 r. II OSK 124/05, LEX nr 188691). Natomiast w sytuacji gdy organ stwierdził, że podmiot składający pisemne oświadczenie w imieniu strony skarżącej nie dysponuje stosownym pełnomocnictwem to powinien był wezwać stronę do usunięcia braków pisma, czego również nie uczynił. Formalne bowiem uchybienie złożenia pisma w formie elektronicznej nie zwalniało organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Co więcej organ nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w uzupełnieniu odwołania od decyzji organu I instancji odnośnie informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej ZDM, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może uzyskać właściciel nieruchomości, a nie firma podstawiająca kontener. Organ wydał zatem decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność tego czy skarżącego łączy, bądź łączyła z podmiotem wskazanym w emailu jakakolwiek umowa cywilnoprawna i jeżeli tak to jaka była treść ewentualnej umowy w kontekście poniesienia odpowiedzialności. Tymczasem bez zbadania treści stosunku umownego przyjęto, że przedmiotem świadczenia był odbiór odpadów i z tego wywnioskowano o odpowiedzialności karno – administracyjnej skarżącej. Zaniechanie zbadania treści stosunku prawnego łączącego skarżącą ze zleceniobiorcą, spowodowało, że organy nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie, kto był podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie kontenera w pasie drogowym. Organ nie odniósł się przy tym do argumentów strony przeciwnej poprzestając jedynie na arbitralnym stwierdzeniu, że i pas drogowy został zajęty przez skarżącego. Na marginesie należy również zauważyć, że skoro organ uznał, iż to skarżący jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego to konsekwentnie powinien ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15zzzzzn(2) ustawy o COVID-19, czego jednak nie uczynił. Reasumując zatem należy stwierdzić, że z uwagi na wydanie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie dokonały bowiem wyjaśnienia okoliczności sprawy i zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W związku z powyższym obie decyzje tj. wydane zarówno przez organ I, jak i II instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zastosować się do wskazań wynikających z powyższych rozważań, jak również wziąć pod uwagę dowody dołączone do skargi wskazujące na zleceniodawcę umieszczenia kontenera w przedmiotowym pasie drogowym. Organ powinien przy tym jednoznacznie ustalić czy ewentualny zleceniodawca był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji czy ponosi odpowiedzialność na mocy przepisu art. 40 ust.12 u.d.p. W zależności od poczynionych ustaleń organ powinien następnie podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu. Po jednoznacznym ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego organ powinien w dalszej kolejności rozważyć kwestię ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji uznania przez organ, że w sprawie nie ziściła się jednak przesłanka znikomej wagii naruszenia prawa powinien rozważyć również możliwość zastosowania art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. zwłaszcza zważywszy na usunięcie naruszenia prawa. Organ powinien również uwzględnić czy w przeszłości na ten podmiot nakładane były administracyjne kary pieniężne. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 1.017 zł stanowi sumę wpisu od skargi w kwocie 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 900 zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).