II SA/Gl 1763/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 października 2022 r. nr SKO.PSI/41.5/410/2022/13656 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Kierownik Sekcji Pomocy Instytucjonalnej i Usług Opiekuńczych w Ośrodku Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 104 ust. 3 i 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.), decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr [...], orzekł zwrot kwoty 10.007,17 zł., stanowiącej sumę dopłat do pobytu J.G. (dalej: uczestnik) w Domu Pomocy Społecznej w P., ul. [...], wniesionych zastępczo przez gminę C. za okres od 1 grudnia 2019 r. do 30 września 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w C., działając w trybie art. 184 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wniósł sprzeciw z dnia 31 sierpnia 2022 r. od powyższej decyzji, w którym wnioskował o stwierdzenie jej nieważności. Podał, że uczestnik zamieszkał w placówce na własny wniosek i nie był tam umieszczony mocą orzeczenia sądowego, w trybie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego. Jako osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych mógł w każdym czasie opuścić placówkę. Stąd też całkowicie bezpodstawne stało się obciążanie opłatami za okres, w którym tam nie przebywał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 3 października 2022 r., nr SKO.PSI/41.5/410/2022/13656, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania w związku ze sprzeciwem, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu jw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m. in., że uczestnik złożył wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej 19 sierpnia 2008 r. Decyzją z 1 września 2008 r. skierowano go do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w pierwszej kolejności. Po pobycie w innej placówce został przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej w skrócie: "DPS"), gdzie przebywał do dnia 30 grudnia 2019 r. W tym dniu złożył oświadczenie o rezygnacji z dalszego pobytu w DPS wraz z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ponoszenia dalszej opłaty za pobyt w placówce. Wskazał, że otrzymał lokal mieszkalny z zasobów Miasta C. i zawarł w dniu [...] r. umowę najmu. Zdaniem Kolegium istotne znaczenie ma art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2123 – dalej u.o.z.p.), który reguluje sytuację prawną osoby, która nie wyraża zgody na dalsze przebywanie w domu pomocy społecznej i która jednocześnie nie została do niego przyjęta na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zniesienia obowiązku przebywania w DPS zostało zainicjowane przez uczestnika. W dniu [...]r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, wydał postanowienie oddalające wniosek J.G. Postanowienie to jest prawomocne. W piśmie z dnia 26 maja 2021 r. Sąd poinformował, że orzeczenie wydane w sprawie [...], oddalające wniosek o wyrażenie zgody na opuszczenie DPS, jest rozstrzygnięciem merytorycznym, co oznacza zakaz opuszczania ośrodka, do którego podopieczny nie zastosował się. Uczestnik został zatem obciążony odpłatnością za pobyt w DPS, ponieważ formalnie miał zapewnione w nim miejsce i obowiązek przebywania w nim. Kolegium nie stwierdziło wydana decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prokurator w skardze od ww. decyzji Kolegium zarzucił naruszenie: – art. 7 k.p.a., wskutek nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, a zwłaszcza okresu faktycznego pobytu uczestnika w DPS i czasookresu zamieszkiwania lokalu wynajętym od Gminy C.; – art. 7a k.p.a., a przede wszystkim rażące naruszenie art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskutek rozstrzygnięcia na niekorzyść uczestnika wątpliwości związanych ze stosowaniem art. 41 ust. 3 u.o.z.p., który zdaniem SKO rodził obowiązek pozostania w domu pomocy społecznej w P., a w konsekwencji ponoszenia związanych z tym opłat, podczas gdy analiza treści wskazanego przepisu musi budzić oczywiste wątpliwości; – naruszenie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wskutek błędnego przyjęcia, że uczestnik był mieszkańcem DPS w okresie, gdy faktycznie w nim nie zamieszkiwał, przebywając w mieszkaniu wynajętym od Gminy C. W uzasadnieniu wskazano m. in., że uczestnik został przyjęty do placówki na własny wniosek i skorzystał z prawa przysługującego każdemu obywatelowi z powodu problemów związanych ze zdrowiem psychicznym. Nie był tam umieszczony mocą orzeczenia sądowego, w trybie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Jako osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych mógł w każdym czasie opuścić placówkę. Zamieszkiwał w placówce pomocy społecznej, a następnie w lokalu wynajmowanym od Gminy C. Faktycznie nie korzystał z usług DPS od miesiąca grudnia 2019 r. Stąd też całkowicie bezpodstawne stało się obciążanie opłatami za ww. okres. Ustawodawca nie uregulował kwestii umieszczenia w placówce z własnego wyboru. W tej sytuacji intencją skargi jest uzyskanie interpretacji orzeczniczej art. 41 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, a nawet być może koniecznym staje się podjęcie działań w trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Prokurator zainicjował postępowanie w trybie art. art. 184 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Prokuratorowi bowiem służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy Kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony (art. 186 k.p.a.). Wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 182 k.p.a. przedmiotem wniosku prokuratora nie jest żądanie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz żądanie załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Przepis art. 182 nie przewiduje bowiem specjalnego postępowania mającego na celu usunięcie jakiegokolwiek stanu niezgodnego z prawem, kończącego się wydaniem bliżej nieokreślonego rozstrzygnięcia. Żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez prokuratora do właściwego organu podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie przewidzianych w Kodeksie (A. Wróbel, Komentarz do art. 182 k.p.a., LEX-el., teza 2). W świetle art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania aktu przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy już zakończonej (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia aktu w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego interpretacja nie jest wątpliwa, skomplikowana (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04). Tymczasem Prokurator wprost wskazuje na istniejące bardzo duże wątpliwości co do treści normy prawnej, skoro zarzuca naruszenie art. 7a k.p.a. Według §1 tego przepisu są one rozstrzygane na korzyść strony, kiedy dotyczą "treści normy prawnej", przy spełnieniu dalszych przesłanek. Co więcej, w skardze wprost przyznano, że "Intencją prokuratora składającego skargę w przedmiotowej sprawie jest przede wszystkim uzyskanie interpretacji orzeczniczej art. 41 ust. 3". Już to świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W zaświadczeniu lekarskim z 25 sierpnia 2008 r. wskazano wyraźnie, że ze względu na stan zdrowia pacjenta wskazane jest umieszczenie go w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności. Decyzja z 1 września 2008 r. o skierowaniu uczestnika do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych także wskazywała na konieczność umieszczenia go tam "w pierwszej kolejności". Umieszczenie uczestnika w placówce dla osób przewlekle psychicznie chorych i to w pierwszej kolejności świadczy, że zaistniały ku temu przesłanki. W ośrodkach tego typu umieszczane są osoby, które tego wymagają, a nie te, które chcą tam przebywać, a przesłanek nie spełniają. Co więcej, orzeczenie Sądu Rejonowego, oddalające wniosek o wyrażenie zgody na opuszczenie DPS, jest rozstrzygnięciem merytorycznym, do którego podopieczny nie zastosował się. Uczestnik został zatem obciążony odpłatnością za pobyt DPS, gdyż formalnie miał zapewnione miejsce i obowiązek przebywania w nim. Przywołane przez Prokuratora na rozprawie orzeczenia w sprawach II SA/Op 62/11 i II SA/Ke 299/18 zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Z kolei wyrok Sądu Okręgowego i pozostałe rozstrzygnięcia sądów powszechnych, przywołane na rozprawie, nie mają znaczenia w niniejszych postępowaniu, bowiem Sąd nie weryfikuje tu sprawy merytorycznie, a jedynie pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 §1 k.p.a. Z powyższych powodów orzeczenia te nie mogą wpłynąć na rozstrzygniecie. Brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co sugerował Prokurator. W świetle art. 193 Konstytucji to wyłącznie Sąd decyduje o spełnieniu przesłanek do skorzystania z tej możliwości. Z uwagi na powyższe ustalenia nie było to konieczne. Rozstrzygnięcie Trybunału nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 107 §1 i 3 k.p.a., art. 41 ust. 3 u.o.z.p., art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.