II OSK 673/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 486/17 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 486/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako GINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego L. P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta Jędrzejowski, po rozpoznaniu wniosku E. P. i L. P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku uboju drobiu o część socjalno-biurową, szkoleniowo-instruktażową i magazynową bez zwiększenia zdolności ubojowej na działkach nr [...] i [...] miejscowości S., gmina [...]. W 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie wpłynęło pismo właścicielki nieruchomości sąsiadującej ze wskazanymi wyżej działkami M. G., zawierające sugestie naruszenia prawa, mającego polegać na prowadzeniu w części budynku ubojni drobiu dobudowanej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. działalności produkcyjnej. Dobudowana część ubojni miała służyć tylko celom socjalno-biurowym, szkoleniowym i magazynowym, a nie celom produkcyjnym. Pismem z dnia 25 marca 2016 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o skontrolowanie decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Dnia 23 maja 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jędrzejowskiego z [...] czerwca 2012 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej w dacie wydania rozstrzygnięcia – określanej dalej jako K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji stwierdzając, że niezależnie od tego, czy postępowanie nieważnościowe toczy się z urzędu czy na wniosek, a nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, postępowanie takie powinno ulec umorzeniu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski zawarł analizę projektu przedstawionego przez inwestorów, oceniając go w świetle przepisów ustawy prawo budowlane, przepisów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz przepisów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu usytuowanie budynku oraz jego konstrukcja nie ogranicza możliwości zabudowy działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Dodatkowo - zdaniem Wojewody - z decyzji Burmistrza Miasta Jędrzejowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy na przedmiotową inwestycję nie wynika zakaz lokalizacji w nowoprojektowanej powierzchni linii technologicznych i pomieszczeń związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością. W rozpatrywanej sprawie nie zostały ustalone żadne okoliczności, które zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. mogłyby zostać uznane za przesłanki nieważności decyzji Starosty Jędrzejowskiego. Skoro nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności decyzji, Wojewoda przyjął, że nie ma przedmiotu postępowania i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe. Po rozpoznaniu wniesionego przez M. G. odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] GINB uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem GINB w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie stwierdzi wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy zostało wszczęte z urzędu. Skoro Wojewoda Świętokrzyski po wszczęciu postępowania dokonał analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 K.p.a., to w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, nie był władny do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty narusza art. 158 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Na powyższą decyzję GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. P., wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zasada polegająca na tym, że organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji braku przesłanek ku temu, dotyczy jedynie postępowań wszczętych na wniosek, natomiast w przypadku postępowań wszczętych z urzędu byłoby nielogiczne, aby organ sam sobie odmawiał stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast powinien umorzyć takie postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto w przypadku omawianej inwestycji nie wystąpiły żadne okoliczności mogące prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA w Warszawie uwzględniając powyższą skargę, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. w jego uzasadnieniu stwierdził, iż skoro w rozpatrywanej sprawie Wojewoda jako organ pierwszej instancji zbadał okoliczności istotne dla ważności pozwolenia na budowę i nie stwierdził naruszenia prawa, to tym bardziej oczywista jest ocena, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie ma zatem żadnych podstaw do stwierdzenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jędrzejowskiego z [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma potrzeby badania czy zaistniały jakiekolwiek przesłanki nieważności. Nie ma zatem przedmiotu dla prowadzenia postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego badając zgodność z prawem określonej decyzji, w szczególności pod kątem przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji rozpatrują tylko zgodność działań inwestora z przepisami prawa budowlanego i ustaw bądź aktów wykonawczych, do których prawo budowlane bezpośrednio odsyła. Nie badają natomiast innych kwestii, zwłaszcza tych, które objęte są kompetencjami innych wyspecjalizowanych organów administracji. Organy nadzoru budowlanego nie badają też prawidłowości prowadzonej działalności w zakresie produkcji żywności lub przetworów żywnościowych. Badają natomiast proces inwestycyjny pod kątem przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów innych ustaw, zwłaszcza o gospodarowaniu nieruchomościami, o zagospodarowaniu przestrzennym, o drogach publicznych, o ochronie przeciwpożarowej itp., jeśli jednak wskazane szczegółowe regulacje wyznaczają warunki wiążące dla procesu budowlanego i mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Nie zajmują się natomiast innymi aspektami lub skutkami inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza akt sprawy w kontekście przedstawionych wyżej zasad i reguł prawnych pozwala przyjąć, że decyzja Starosty Jędrzejowskiego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa wymagających ustalenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także obszaru oddziaływania analizowanej inwestycji. Z tego względu Wojewoda nie miał podstaw, aby stwierdzić naruszenie prawa przez inwestora bądź organ administracji udzielający pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał, że brak stwierdzenia wystąpienia okoliczności kwalifikowanych przez prawo jako przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego z urzędu postępowania nieważnościowego. Tymczasem organ odwoławczy odrzucił taką interpretację i uznał że niezbędne było rozstrzygnięcie kwestii co do meritum, a więc zakończenie postępowania stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji albo odmową stwierdzenia nieważności. Oceniając powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z przepisów prawa nie wynika wprost reguła, jakiego wyboru procesowego organ powinien dokonać w takiej sytuacji. Nie jest też w pełni zgodne i spójne orzecznictwo sądów administracyjnych. WSA w Warszawie opowiedział się za poglądem, iż przesłanka umorzenia postępowania może nastąpić zarówno w postępowaniu trybu zwykłego, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, bez względu na to, czy zostały wszczęte z urzędu czy na wniosek. Powyższa zasada najlepiej wskazuje dopuszczalne rozwiązanie w rozpatrywanej sprawie i jednocześnie najlepsze uzasadnienie dla decyzji Wojewody. Tym samym uchylenie decyzji Wojewody przez GINB można i należy uznać za przykład błędnej wykładni prawa oraz błędnego zastosowania przepisów K.p.a. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji GINB "zastosował art. 138 § 2 K.p.a. mimo, że warunki zastosowania tego przepisu nie zostały spełnione". Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie główny warunek zastosowania przepisu nie był wystarczająco spełniony. GINB nie wskazał bowiem, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymaga zbadania. W sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy zasadniczo nie budzą istotnych wątpliwości, stanowisko organu odwoławczego jest błędne, albowiem okoliczności te nie wymagają rozległych czynności badawczych. Mając na uwadze powyższe, Sąd powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Jako podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (pkt II) Sąd wskazał art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). GINB wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. w wyniku błędnego uznania, że w sytuacji, gdy w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stwierdzono przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania nieważnościowego, a nie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GINB w wyniku błędnego uznania, że brak było podstaw do uchylenia przez GINB decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tzn. na naruszeniu przepisów postępowania, mającym polegać zdaniem wnoszącego ją organu na błędnym przyjęciu, że w przypadku, gdy we wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym nie stwierdzono przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania nieważnościowego, a nie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a także na błędnym uznaniu, że brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę, iż cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, iż przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Konsekwencją powyższego jest to, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13).). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że w sytuacji, gdy w wyniku postępowania nieważnościowego, nie stwierdzono przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., wówczas powinna zostać wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Musi to uczynić organ zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji są strony postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone, iż w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest nie tylko nietrafne, ale także rozmija się zupełnie z treścią art. 157 i 158 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że 1) sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, 2) nie wykazano żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., 3) zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Zupełnie inne skutki wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ją ustaliwszy, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej/ będącego przedmiotem postępowania). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, wywiera jedynie skutek procesowy, kończy sprawę w danej instancji, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w K.p.a. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy. Powyższe stanowisko jest dominujące zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z: 6 stycznia 2000 r., II SA/Wr 148/99, OSP 2001/1/16, 17 listopada 2006 r., I OSK 40/06, I OSK 41/06, I OSK 42/06, I OSK 43/06, I OSK 44/06, z 28 listopada 2006 r., I OSK 118/06, z 24 lutego 2009 r., I OSK 305/08, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Wyd. 8, Warszawa 2006, s. 759, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX 2018, t. 12 i 16 do art. 158, T. Kiełkowski, K.p.a. Komentarz, WK 2015, t. 5 do art. 158, A. Matan, K.p.a. Komentarz, Lex 2010, t. 3 do art. 158). Za odosobniony w tym zakresie należy uznać pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23 marca 2010 r., I OSK 769/09, na który powołał się Sąd I instancji. Natomiast przywoływany przez tenże Sąd wyrok NSA z 16 marca 2007 r., I OSK 647/06 dopuszczał możliwość umorzenia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ale w innej sytuacji procesowej, a mianowicie, gdy kwestia nieważności poddanej kontroli decyzji została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co uchodzi za oczywiste w obliczu uwarunkowanego w inny sposób pierwotnego lub następczego braku "sprawy nadzorczej" ( por. T. Kiełkowski, ibidem). Natomiast stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w przypadku wydania w takiej sytuacji przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe organ odwoławczy powinien każdorazowo uchylić taką decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, nie zasługuje już na bezwarunkową akceptację, a zwłaszcza nie można się z nią zgodzić w okolicznościach niniejszej sprawy. Decyzja GINB stanowiąca przedmiot rozpoznania Sądu I instancji została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2016 r. mimo. iż oparte na błędnym założeniu, że w sytuacji braku przesłanek nieważności decyzji postępowanie nieważnościowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, miało w istocie charakter merytoryczny, zawierało bowiem ocenę ewentualnego wystąpienia w odniesieniu do wcześniejszej decyzji Starosty Jędrzejowskiego przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a jedynie sentencja decyzji przybrała formę rozstrzygnięcia procesowego. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia przez GINB decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej, iż organ w żaden sposób nie wykazał konieczności uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Zresztą w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ odwoławczy uprawniony był natomiast w takiej sytuacji do ewentualnego skorzystania z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tzn. uchylenia na tej podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz wydania rozstrzygnięcia merytorycznie kończącego postępowanie nieważnościowe. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca postępowanie nieważnościowe co do istoty nie będzie skutkować zmianą rodzaju sprawy, rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym będzie tożsame zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym z zakresem sprawy w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Brak jest w tym przypadku podstaw do stawiania tezy, aby na skutek wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji merytorycznej sytuacja prawna stron uległa pogorszeniu na skutek domniemanego naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 317/15). Pomimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a., skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. H. Filipczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .