III FSK 98/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 516/23 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r. nr 1201-IEE.711.1.123.2022.11.BF w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r., I SA/Kr 516/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. K. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 29 marca 2023 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie po 100 zł. 2. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w toku prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał zajęcia nieruchomości położonej w K. przy ul. S., która została oszacowana na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z 2 czerwca 2022 r. strona wyraziła sprzeciw, co do przyjętej wartości nieruchomości wskazując, że od dnia sporządzenia operatu ceny nieruchomości znacznie wzrosły, w związku z czym organ egzekucyjny zwrócił się do rzeczoznawcy z prośbą o udzielenie informacji, czy wartość przedmiotowej nieruchomości uległa zmianie. Rzeczoznawca majątkowy, pismem z 23 czerwca 2022 r. wskazał, że wartość nieruchomości uległa zmianie i w związku z tym operat szacunkowy podlegał aktualizacji, która została sporządzona 27 lipca 2022 r. 10 października 2022 r. strona wniosła zarzuty do dodatkowego opisu i oszacowania, wskazując m.in., że operat nie zawiera aktualizacji cen rynkowych, nie wyjaśniono w nim w jaki sposób ustalono trend wzrostowy w wysokości 16%, a średni poziom cen ofertowych odbiega od ceny ustalonej przez rzeczoznawcę. Po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zgłoszonych zarzutów, organ egzekucyjny uznał je za nieuzasadnione. Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wszystkie istotne elementy dotyczące wyceny nieruchomości zawarte w dodatkowym protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości znalazły odzwierciedlenie w aktualizacji operatu szacunkowego, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w pełni odpowiada on wymogom określonym w art. 110r § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). Organ podkreślił, że ani organ egzekucyjny, ani organ odwoławczy nie mają kompetencji do oceny merytorycznej sposobu i prawidłowości wyboru metody wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, a postępowanie w sprawie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości nie służy do kwestionowania metodologii wyceny przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Strona wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść orzeczenia, polegający na dowolnym uznaniu, jakoby przedstawiona opinia rzeczoznawcy z dziedziny szacowania nieruchomości mogła stanowić pełnowartościowy i wystarczający dowód w sprawie, podczas gdy na powyższą konstatację nie pozwała prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględniając skargę strony, sąd pierwszej instancji wskazał, że organy dokonały błędnej oceny aktualizacji operatu szacunkowego, polegającej na bezpodstawnym zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny porównywanych nieruchomości, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu przyczyn nie wybrania transakcji mniej odległych czasowo, oraz nieuwzględnienie i niezweryfikowanie trendu w obrębie zmian cen nieruchomości (pełny tekst zaskarżonego orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). 3. Od powyższego orzeczenia organ złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 157 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organy błędnie oceniły prawidłowość aktualizowanego operatu szacunkowego podczas gdy zgodnie z tym przepisem do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zastosowanych przez organy przepisów u.p.e.a., tj.: art. 110u § 1 i 2 w związku z art. 111k § 1 i 2 u.p.e.a. i uznanie, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego podczas gdy nowego opisu i oszacowania nieruchomości dokonuje się wyłącznie, na wniosek zobowiązanego w przypadku wszczęcia nowej egzekucji przed upływem 3 lat od trzeciej licytacji, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli postanowień i uznanie, że organy dokonały błędnej oceny prawidłowości aktualizowanego operatu szacunkowego naruszając art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm.), podczas gdy organy dokonały kontroli tego dowodu, obejmującej m.in. zbadanie tego czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania, polegające na wskazaniu przez sąd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione zalecenia. W przypadku, gdyby sąd nie naruszył ww. przepisów uzasadnienie orzeczenia byłoby prawidłowe, a zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy byłyby zbędne. 4. Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. 5.1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, CBOSA). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). 5.2. W skardze kasacyjnej organ kwestionując zaskarżony wyrok powołuje się zarówno na zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro w skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarówno zarzuty z art. 174 pkt 1 jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje najpierw zarzuty drugiego rodzaju (naruszenia przepisów postępowania), ponieważ potwierdzenie ich zasadności może czynić zbędnym lub przynajmniej przedwczesnym rozpatrywanie zarzutów łączących się z ewentualnym naruszeniem prawa materialnego. W tej sprawie odstąpiono jednak od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego odwołuje się bowiem do kluczowego problemu, tj. kwestii zakresu oceny operatu szacunkowego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 110s u.p.e.a. do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl natomiast art. 157 ust. 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1 organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął powyższą regulacje. Zasadnie zauważono, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W szczególności organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy, powinny zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Operat natomiast powinien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (tak m.in. w wyroku NSA z 31 sierpnia 2022 r., III FSK 846/21). Podkreślenia wymaga natomiast, co sąd pierwszej instancji pominął, że organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13 oraz z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie kontrola operatu szacunkowego została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy. Kontrola ta obejmowała bowiem badanie zgodności z prawem tego dowodu, weryfikację czy zawiera on elementy przewidziane prawem, sprawdzenie jego przydatności i wiarygodności dowodowej poprzez ocenę operatu pod względem jego zupełności, spójności, a także logiczności wyprowadzanych wniosków w świetle okoliczności sprawy. Organy nie pozostały obojętne na podnoszone przez stronę wątpliwości. Występujący w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził aktualizacje operatu szacunkowego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, wyjaśnił w niej sposób obliczenia trendu zmian, wskazał okres badania jako 07.2020-07.2022 oraz odwołał się do operatu z 16 listopada 2021 r. w którym wskazano wybraną przez rzeczoznawcę metodę wyliczenia trendu i wzór. Weryfikowanie przyjętego przez rzeczoznawcę zakresu cen i przyjętej metody wymaga natomiast wiadomości specjalnych, znajomości metodologii sporządzania operatu szacunkowego i nie może być, zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami, dokonane przez organ i sąd administracyjny. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na podstawie art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ani sąd administracyjny, ani organy administracji, nie mogą bowiem wkraczać w merytoryczną zasadność operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a tego oczekiwała skarżąca wnosząc przedmiotowe zarzuty do opisu i oszacowania oraz skargę do WSA. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. (omyłkowo w petitum skargi określony jako § 1) uznać należało za uzasadniony. 5.3. Dodatkowo, za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zastosowanych przez organy przepisów u.p.e.a., tj.: art. 110u § 1 i 2 w zw. z art. 111k § 1 i 2 u.p.e.a. i uznanie, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego. Jak słusznie bowiem wskazał organ dodatkowy opis i oszacowanie nieruchomości nie jest instytucją tożsamą z dokonaniem nowego opisu i oszacowania nieruchomości, a obie te instytucje mają własne oddzielne unormowania w u.p.e.a. Na podstawie art. 110u § 2 u.p.e.a., jeżeli w stanie nieruchomości pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowania a wyznaczonym terminem licytacji zajdą istotne zmiany, organ egzekucyjny może przeprowadzić dodatkowy opis i oszacowanie nieruchomości. Organ egzekucyjny, na podstawie art. 110u§ 2 u.p.e.a., działa na wniosek lub z urzędu, jeżeli zajdą wskazane powyżej zmiany w stanie nieruchomości. Z kolei, z art. 111k§ 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny dokonuje nowego opisu i oszacowania wyłącznie na wniosek zobowiązanego, przy czym przepis ten nie wyłącza dodatkowego opisu i oszacowania na podstawie art. 110u§ 2 u.p.e.a. (R. Hauser, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, s. 554). Z powyższego wynika, że nowego opisu i oszacowania nieruchomości dokonuje się wyłącznie, na wniosek zobowiązanego w przypadku wszczęcia nowej egzekucji przed upływem 3 lat od trzeciej licytacji, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, co oznacza, że wytyczne sądu pierwszej instancji nie były prawidłowe. 5.4. Mając na uwadze powyższe oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. 5.5. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Mirella Łent Jan Rudowski Jacek Pruszyński