II SA/Rz 866/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komisarza Wyborczego w [...] na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi DK (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] (dalej: "Komisarz", "Organ") nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z 17 czerwca 2024 r. Skarżący złożył do Komisarza Wyborczego w [...] za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Gminy [...], oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu radnego Rady Gminy [...] IX kadencji. Oświadczenie to wpłynęło do Komisarza w dniu 20 czerwca 2024 r. Następnie pismem z 25 czerwca 2024 r. zatytułowanym "podanie", Skarżący zwrócił się do Komisarza o cofnięcie oświadczenia z 17 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzję o zrzeczeniu mandatu podjął pod wpływem [...]. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym na podstawie art. 383 § 2a w zw. z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 oraz z 2024 r. poz. 721), stwierdzono wygaśnięcie z dniem 20 czerwca 2024 r. mandatu radnego Rady Gminy [...] DK, z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu. Komisarz Wyborczy wskazał, że Kodeks Wyborczy nie zawiera regulacji dotyczących cofnięcia oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu. Kolejno podał, że pismo z 25 czerwca 2024 r. stanowiące podanie o cofnięcie wcześniej złożonego oświadczenia nie mogło zostać uznane za skuteczne uchylenie się od pierwotnego oświadczenia, bowiem nie jest obarczone z uwagi na wskazane w nim okoliczności brakiem dotyczącym wad oświadczenia woli. Postanowienie Komisarza zostało doręczone Skarżącemu w dniu 4 lipca 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie DK wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - dokonanie przez Organ dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności uznanie, że oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu nie było obarczone wadą oświadczenia woli; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy odwołujący działał pod wpływem groźby, tudzież pod wpływem błędu czy podstępu; - błędne ustalenie, iż oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu nie było obarczone wadą oświadczenia woli. W ocenie Skarżącego przedmiotowe postanowienie Komisarza jest błędne, a jego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego obarczone wadą oświadczenia woli, z uwagi na wpływ osoby trzeciej na swobodną wolę Skarżącego poprzez groźby na tle [....]. Naprowadził on, że w chwili obecnej prowadzona jest sprawa karna wobec [...]. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wskazał, że po dokonaniu oceny okoliczności przedstawionych przez Skarżącego w piśmie z 25 czerwca 2024 r. uznał, iż pierwotne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu nie było obarczone żadną z wad określonych w przepisach 82-88 Kodeksu cywilnego. W ocenie Komisarza nie sposób uznać za zasadne wyjaśnień, że niemożność ewentualnego [....] skutkowała złożeniem rezygnacji z funkcji radnego. Niewiedza co do sanu prawnego nieruchomości nie mogła zostać potraktowana za błąd dotyczący treści czynności prawnej. Nadto podał, że czasowe zamieszkiwanie w innej gminie bez zamiaru stałego w niej pobytu nie powoduje utraty biernego prawa wyborczego, a w konsekwencji nie prowadzi do wygaśnięcia mandatu w przypadku utraty prawa wybieralności (art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego). Końcowo Komisarz podniósł, że waga zrzeczenia się mandatu wymaga namysłu radnego nad swoją decyzją. Ma charakter doniosły, rodzi bowiem konieczność, co do zasady przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Stąd też pochopne zrzeczenie się mandatu bez rozważenia wszystkich okoliczności nie może być potraktowane jako złożone pod wpływem błędu. Tym samym, zdaniem Komisarza należało uznać, że oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu nie zostało obarczone wadami i powoduje konsekwencje przewidziane w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. W toku rozprawy przed WSA skarżący oświadczył, że w wyborach samorządowych w stosunku do innych kandydatów uzyskał wysoki wynik.[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). W niniejszym postępowaniu przed WSA przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o stwierdzeniu nieważności mandatu radnego Rady Gminy [...]. Postanowienie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...]. Wobec tak określonego substratu skargi, należało zważyć, iż do zakresu właściwości sądów administracyjnych należy kontrola pod względem w/w kryterium postanowień komisarza wyborczego, o czym jednoznacznie przesądza art. 384 § 1 ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.; zwany dalej K.w.). Przepis ten stanowi: Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. (patrz. szerz. A.Kisielewicz, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, F. Rymarz, A. Kisielewicz, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 384). Do przyczyn wygaśnięcia mandatu radnego przez komisarza wyborczego należy według art. 383 § 1 pkt 4 K.w. pisemne zrzeczenie się mandatu. Organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu złożenia na piśmie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu jest komisarz wyborczy. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej – art. 383 § 2a K.w. Nie stanowi tu kwestii, że skarga na w/w postanowienie została wniesiona przez DK w terminie, o jakim mowa w art. 384 § 1 K.w., bowiem dnia [...] lipca 2024 r. względem doręczenia skarżącemu postanowienia Komisarza Wyborczego w dniu [...] lipca 2024 r. Wobec treści uzasadnienia zaskarżonego do WSA postanowienia oraz treści zarzutów podniesionych w skardze do WSA, przyjąć należało że Komisarz Wyborczy miał obowiązek poprzez analogie stosować przepisy K.c. o wadach oświadczenia woli względem pisemnego oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się mandatu z dnia 17 czerwca 2024 r. i dacie wpływu 20 czerwca 2024 r. O takim kierunku interpretacji przepisów K.w. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego świadczy utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych. Tą kwestie szczegółowo wyjaśnia uzasadnienie wyroku NSA z 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1835/20, LEX nr 3096500, gdzie przekonująco wyargumentowano, iż stosunek prawny powstały w wyniku wyborów pomiędzy radnym a gminą ma charakter publicznoprawny. Stosunek prawny wynikający z mandatu nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, ale publicznoprawnym a zatem art. 61, czy też art. 82 k.c. w myśl którego nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, nie mają w tym przypadku zastosowania. Jednocześnie podkreślono, iż odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Taka interpretacja byłaby zbyt restrykcyjna, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, zważywszy także na ustrojowe znaczenie demokratycznych wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego (a także wyborów wójta, burmistrza, prezydenta). Waga aktów wyborczych sprawia jednocześnie, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające - z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli - dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami art. 61 i art. 82-88 Kodeksu cywilnego (analogicznie stanowisko powołano w wyrokach NSA: z dnia 21 maja 2013 r., sygn. II OSK 880/13, LEX nr 1369024 oraz z dnia 8 maja 2012 r., sygn. II OSK 401/12, LEX nr 1219151). W niniejszej sprawie pisemne oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu zostało złożone na piśmie w dniu 25 czerwca 2024 r., czyli przed wydaniem postanowienia przez Komisarza. Przechodząc do oceny meritum sprawy, przyjdzie przyznać Organowi rację, który pisze w odpowiedzi na skargę, że miał możliwość oceny złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego pod kątem zaistnienie wad, wyłącznie w oparciu o treść pisma strony z dnia 25 czerwca 2024 r. Sąd potwierdza, iż jego treść nie świadczyła o tym, że skarżący działał pod wpływem groźby czy podstępu jak aktualnie podkreśla w skardze. Jednakże odmiennie niż Komisarz Wyborczy Sąd stwierdził, działając w oparciu o przedłożone wraz ze skargą dokumenty, że skarżący złożył swe oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu pod wpływem błędu, czyli w warunkach wady oświadczenia woli opisanej w art. 84 § 1 Kodeksu cywilnego. Powołany przepis stanowi : W razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Jeżeli jednak oświadczenie woli było złożone innej osobie, uchylenie się od jego skutków prawnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy błąd został wywołany przez tę osobę, chociażby bez jej winy, albo gdy wiedziała ona o błędzie lub mogła z łatwością błąd zauważyć; ograniczenie to nie dotyczy czynności prawnej nieodpłatnej. Ponieważ w niniejszej sprawie złożenia na piśmie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu było czynnością nieodpłatną, to ograniczenie powoływania się na błąd ze zdania drugiego w/w przepisu nie mogło wpłynąć na działania Komisarza jak i Sądu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w pisemnym oświadczeniu złożonym Komisarzowi Wyborczemu dnia 25 czerwca 2024 r. Skarżący opisał okoliczności wskazujące na to działał w błędnym przekonaniu, iż [...]. Wskazywało ono bowiem wyraźnie, że przed dniem złożenia pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego Rady Gminy [...] IX kadencji, [...]. [...]. Tak więc, Strona skarżącą wykazała, iż zrzekając się mandatu działała w mylnym wyobrażeniu o otaczającej ją rzeczywistości w zakresie prawdziwego stanu rzeczy – przede wszystkim stanu prawnego zajmowanej nieruchomości. Błąd polegał w tym przepadku na nieprawidłowości widzenia oraz dotyczył stanu istniejącego w momencie składania pisemnego zrzeczenia się mandatu (por. wyrok SN z 9 marca 2022 r., sygn. II CSKP 103/22, LEX nr 3358209). Z uwagi na w/w przepis K.w. o miejscu zamieszkania radnych, błędne przekonanie skarżącego zarówno co do statusu prawnego lokalu jak i błędne przekonanie strony o konieczności jego opuszczenia, miało zgodnie z wymogiem art. 84 § 2 K.c. charakter istotny, bowiem wpłynęło w sposób bezpośredni na niezgodną z rzeczywistością ocenę powstałej sytuacji prawnej, i tym samym na złożenie oświadczenia z dnia 17 czerwca 2024 r. o zrzeczeniu się mandatu. Zatem złożenie pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego było obarczone wadą oświadczenia woli, a skarżący skutecznie uchylił się od skutków prawnych tego oświadczenia poprzez złożenie pisemnego oświadczenia Komisarzowi Wyborczemu w [...] dnia [...] czerwca 2024 r., gdzie wyjaśniono okoliczności w jakich błąd ten zaistniał. Niewłaściwa ocena okoliczności przedstawionych w pisemnym oświadczeniu strony z dnia [...] września 2024 r. doprowadziła Komisarza do nieuprawnionego w tych okolicznościach zastosowania art. 383 § 2a w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 K.w. i wydania zaskarżonego do WSA postanowienia. Powyższe stanowi wypełnienie dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. P.p.s.a., który stanowi : Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 384 § 1 K.w. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. obejmując w pkt. II sentencji wyroku uiszczony przez Stronę wpis sądowy w kwocie 100 zł.