II OSK 3011/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 112/24 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wyrokiem z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 112/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T., obywatela Republiki Uzbekistanu (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził bezczynność Wojewody bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 7 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Pismem nadanym 17 kwietnia 2023 r. w związku ze zmianą zamieszkania, strona złożyła wniosek o przesłanie akt zgodnie z właściwością. Organ, po otrzymaniu wniosku 2 maja 2023 r., pismem z 16 maja 2023 r. poinformował m.in. o treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Dalej, 16 i 17 maja 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 14 września 2023 r., a następnie wniosła skargę z 6 października 2023 r. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 sierpnia 2024 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. Wskazano, że zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione - to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności złożonego wniosku w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a.. Tym samym, organ winien był po wpływie wniosku przystąpić bez zbędnej zwłoki do jego weryfikacji, czy spełnione zostały wymogi formalne wniosku. Sąd wojewódzki podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności która, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec nie wydania aktu kończącego postępowanie administracyjne, zobowiązano organ do rozpoznania sprawy. Ponadto, zdaniem WSA w Gliwicach, wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. zakresu podmiotowego tego aktu art. 100d u.o.p. nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. Zaznaczono, że skarżący jest obywatelem Republiki Uzbekistanu. Jednocześnie, sąd pierwszej instancji, za sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"), ocenił praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyjaśniono, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Zatem, WSA w Gliwicach uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Na zakończenie sąd wojewódzki oddalił skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2 i 4 zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specustawa ukraińska ma zastosowanie tylko do obywateli Ukrainy, którzy po 24 lutego 2024 r. przybyli do RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju oraz osób wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy ukraińskiej, a tym samym nie znajduje zastosowania wobec strony przeciwnej (obywatela Republiki Uzbekistanu), co prowadzi do dyskryminacji i zróżnicowania sytuacji cudzoziemców - pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa - w stosowaniu rozwiązania legislacyjnego przyjętego w art. 100d specustawy ukraińskiej; 2) art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy, że rozwiązania legislacyjne przyjęte w w/w przepisach są sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do uznania, że regulacje specustawy ukraińskiej nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do stwierdzenia bezczynności organu w sprawie; 3) art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 4) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a u.o.c.; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-§ 4 i § 5 w zw. z art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym w Ukrainie i niedoborami kadrowymi, a zatem spowodowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 3) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, względnie art. 35 § 1-§ 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na mocy art. 100d specustawy ukraińskiej nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy bezczynność nie wystąpiła. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. 4.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 4.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 4.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 2 maja 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (6 sierpnia 2024 r.) nie upłynął jeszcze podstawowy 60 dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.), a tym bardziej 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zatem również w okresie od 1 lipca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu (według stanu na dzień wyrokowania przez WSA w Gliwicach). 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.