II SA/Łd 959/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant: Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Warcie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 września 2023 roku znak: PNIK-I.4131.785.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Warcie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 959/23 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 września 2023 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, w części dotyczącej: - § 2 pkt 4 w zakresie wyrazów: "oraz na terenach 2PU biogaz"; - § 2 pkt 8 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; - § 2 pkt 9 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; - § 2 pkt 10 w zakresie wyrazów: "oraz, lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW z wyłączeniem energii wiatrowych"; - § 2 pkt 11. Jak wynika z uzasadnienia na sesji w dniu 24 lipca 2023 r. Rada Miejska w Warcie podjęła uchwałę Nr LV/386/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta. Uchwała wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 2 sierpnia 2023 r., a kompletna dokumentacja planistyczna została przekazana organowi nadzoru w dniu 16 sierpnia 2023 r. (Załącznik Nr 2 - dane przestrzenne). Treść uchwały wzbudziła wątpliwości organu nadzoru w zakresie dotyczącym dopuszczenia lokalizacji urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł opartych o biogaz na terenach oznaczonych symbolem 1P i 2PU, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Miejskiej w Warcie zawiadomienia z dnia 23 sierpnia 2023 r. znak: PNIK- I.4131.785.2023, w którego uzasadnieniu organ przedstawił swoje zastrzeżenia. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie zostały złożone wyjaśnienia Sekretarza Gminy Warta z dnia 29 sierpnia 2023 r., znak: WIR.6721.23.1.2022.AB, które w ocenie organu nadzoru, nie mogły zostać uwzględnione. Zgodnie z treścią u.p.z.p., podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki). Z kolei "tryb uchwalania planu", określony w art. 17 ww. ustawy, odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów oraz organów i instytucji opiniująco - uzgadniających, w procesie planowania przestrzennego. Do kategorii "istotnych naruszeń prawa" należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na ustalenia aktu planistycznego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy zostaje uchwalony przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z kolei w myśl art. 10 ust. 2a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Studium, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów odnawialnych źródeł energii obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały obejmującej analizę zgodności ustaleń przedmiotowego planu z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta, organ nadzoru stwierdził, że w Studium, na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami 1P i 2PU nie dopuszczono lokalizacji urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł energii opartych o biogaz. Obowiązujące Studium uwarunkowańi kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjęte uchwałą Nr LI/285/17 z dnia 29 listopada 2017 r. umożliwia na ww. terenach lokalizowanie odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW wykorzystujących energię słoneczną (fotowoltaika). Ponadto lokalizowanie odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem elektrowni wiatrowych) o mocy powyżej 100 kW możliwe jest jedynie na terenach istniejącej oczyszczalni ścieków (rozdział 3.1, str. 115). Mając na uwadze treść powołanych wyżej zapisów, zdaniem organu nadzoru, zawarcie w treści uchwały Nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, przepisów dopuszczających lokalizację urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł opartych o biogaz o mocy powyżej 100 kW jest sprzeczne z postanowieniami Studium, bowiem na tych terenach dopuszczalna jest wyłącznie lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW wykorzystujących energię słoneczną (fotowoltaika). Podkreślić należy, że przepisy zmienianej uchwały Nr LXIV/363/18 Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 13 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta dopuszczały wykorzystanie wyłącznie urządzeń i instalacji opartych o energię słoneczną i ziemi o mocy powyżej 100 kW, a wprost wykluczały wykorzystanie elektrowni wiatrowych i biogazowni (np. § 15 pkt 10 lit.f.). W odpowiedzi na ww. zawiadomienie zostały złożone wyjaśnienia Sekretarza Gminy Warta z dnia 29 sierpnia 2023 r., znak: WIR.6721.23.1.2022.AB, w których podniesiono między innymi, że " (...) w tekście Studium (str. 109), zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami zaznaczono, iż "Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jedynie dokumentem określającym politykę przestrzenna gminy. Ustalenia zawarte w studium są jednak wiążące dla organów gminy sporządzających plany miejscowe. Ustalenia zawarte w tekście Studium oraz na rysunkach studium nie są ścisłym przesądzeniem o formie i granicach zainwestowania i użytkowania terenów, bowiem określają kierunki zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenów dotyczą podstawowych i uzupełniających, czy też towarzyszących rodzajów zabudowy. Na tych terenach mogą być realizowane także inne formy zabudowy i sposób zagospodarowania pod warunkiem niepozostawania w sprzeczności z funkcjami ustalonymi w studium. Nie są także obligatoryjnymi do uwzględniania w planach miejscowych określone w studium dopuszczenia czy uzupełnienia wobec funkcji podstawowych, a decyduje o tym organ gminy dokonując autointerpretacji studium przy ocenie nienaruszania kierunków studium (...)". W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Gminę Warta interpretacja postanowień studium jest nieprawidłowa. Studium jednoznacznie określa, że przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji (rozdział 22, str. 148). Oznacza to, że możliwe jest uzupełnienie przeznaczenia terenu innymi funkcjami, a nie dopuszczenie zlokalizowania takich urządzeń OZE, które, zgodnie z zapisami Studium na danym terenie dopuszczalne nie są. Zgodnie ze Studium, jedynym terenem, na którym dopuszczalna jest lokalizacja biogazowni jest teren istniejącej oczyszczalni ścieków. Stwierdzić zatem należy, że dopuszczenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w oparciu o biogaz na terenach oznaczonych symbolami 1P i 2PU jest sprzeczne z polityką przestrzenną Gminę Warta określoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przestrzeganie zgodności planu z ustaleniami studium należy do podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a brak takiej zgodności stanowi podstawę do unieważnienia planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Łódzki stwierdził, że uzasadnione jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Warta, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: - art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z § 2 pkt 4,8, 9,10,11 Uchwały Nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w/w uchwała w sposób istotny narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjętego uchwałą Nr LI/285/17 z 29 listopada 2017 r.; - art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Miejska w Warcie w uchwale Nr LV/386/2023 z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, zawarła normy prawne, które nie mają uzasadnienia w treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjętego uchwałą Nr LI/285/17 z 29 listopada 2017 r.. Powołując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 września 2023 r., znak: PNIK-I.4131.785.2023 oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Warcie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że obowiązujące Studium, zawiera postanowienia niejednoznaczne, elastyczne, które umożliwiły Radzie Miejskiej w Warcie, w ramach autointerpretacji, wprowadzenie dla terenów oznaczonych jaki 1P oraz 2PU także wprowadzenie możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł opartych o biogaz, wychodząc w ten sposób naprzeciw potrzebom lokalnym, które Gmina Warta chce zapewnić jej mieszkańcom. Wobec powyższego, w ocenie Rady Miejskiej w Warcie, nie nadużyła ona przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego, lecz opierając się na prawie do autointerpretacji niejednoznacznych postanowień Studium, dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego pierwotnie uchwałą Nr LXIV/363/18 z dnia 13 września 2018 r. W konsekwencji organ nadzoru błędnie przyjął, że Rada Miejska w Warcie naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nawiązują do samego opracowania aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności części postanowień uchwały, której dotyczy skarga. W ten sposób, organ nadzoru w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., ponieważ w sprawie nie zachodzi sprzeczność z postanowieniami Studium i wyznaczonym przez niego kierunkiem zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolami 1P oraz 2PU. W ocenie skarżącego organ nadzoru poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem właściwie zidentyfikował postanowienia uchwały oraz postanowienia Studium, które należało w tej sprawie zestawić, jednakże w wyniku błędnie przeprowadzonej wykładni postanowień Studium błędnie zastosował w/w przepisy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo zarzuty dotyczące wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., liczonego od dnia przekazania uchwały do organu nadzoru. Obecna na rozprawie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wskazała, że termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego liczony jest od daty doręczenia kompletnych akt planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2238 r. poz. 1634, dalej - "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 u.s.g. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie stało się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 września 2023 r., wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzające nieważność uchwały Nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, w części dotyczącej: - § 2 pkt 4 w zakresie wyrazów: "oraz na terenach 2PU biogaz"; - § 2 pkt 8 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; - § 2 pkt 9 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; - § 2 pkt 10 w zakresie wyrazów: "oraz, lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW z wyłączeniem energii wiatrowych"; - § 2 pkt 11. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi treść art. 91 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W art. 90 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominuje pogląd, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem materialnoprawnym, bowiem określa okres, w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu władczych kompetencji, przy czym z upływem tego terminu następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2011 r., I OSK 684/11, CBOSA; P. Chmielewski, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Wyd. LexisNexis 2006, str. 145). Termin ten nie podlega zatem przywróceniu ani przedłużeniu. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ taki nie ma możliwości działania i nie może skutecznie podejmować działań w celu eliminowania z obrotu prawnego uchwały czy zarządzenia dotkniętych wadami, może bowiem zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy termin ten należy liczyć od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały (jak twierdzi strona skarżąca) czy też dopiero kompletnej dokumentacji (jak uważa organ nadzoru). Rada Miejska w Warcie podjęła uchwałę Nr LV/386/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta w dniu 24 lipca 2023 r. Uchwała wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 2 sierpnia 2023 r., zaś kompletna dokumentacja planistyczna została przekazana organowi nadzoru w dniu 16 sierpnia 2023 r. Z brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z upływem tego terminu kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wygasa, co zresztą jednoznacznie wynika z treści art. 93 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 684/1, z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11, CBOSA). Powyższe stanowisko podziela również Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, chociaż Sądowi znany jest prezentowany w judykaturze pogląd przeciwny (np. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Po 294/19, CBOSA). W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że skoro uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 sierpnia 2023 r., podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 13 września 2023 r. nastąpiło po upływie przewidzianego przez art. 91 ust. 1 u.s.g. terminu, a zatem podlegało uchyleniu. Po upływie omawianego terminu kompetencja Wojewody Łódzkiego do stwierdzenia nieważności uchwały wygasła i nie był on uprawniony do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono jak w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.