I OSK 684/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1134/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasto B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza B. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Miasto B. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. II SA/Sz 1134/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza B. – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził, że akt ten nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; zwana dalej u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. powierzającego M. M. stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...] w B. Zarządzenie Burmistrza wpłynęło do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu [...] września 2010 r. Według Wojewody treścią powyższego zarządzenia Burmistrz B. w sposób istotny naruszył obowiązujące prawo, a to art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 256, poz. 2572 ze zm.). Skargę na rozstrzygniecie nadzorcze wniosła Gmina Miasto B., domagając się uchylenia zaskarżonego aktu w całości. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata z powodu braku udziału w postępowaniu konkursowym 2/3 członków komisji konkursowej, a także naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwołane posiedzenie komisji w terminie w nim przewidzianym nie może być przerwane i kontynuowane w innym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z innych jednak przyczyn, niż podniesiono w skardze. Zaskarżony akt wydany został na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało doręczone Wojewodzie Zachodniopomorskiemu w dniu [...] września 2010 r. Wobec tego ostatni dzień terminu trzydziestodniowego przypadł na niedzielę [...] października 2010 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w dniu [...] października 2010 r., czyli po terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Powołując orzecznictwo i piśmiennictwo dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu nadzorczym, WSA wyeksponował dwa przeciwstawne poglądy dotyczące tej materii. Według pierwszego, w przypadku gdy ostatni dzień terminu 30-dniowego przewidzianego w art. 91 ust. 1 przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, to należy stosować na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. odpowiednio kodeks postępowania administracyjnego, co prowadzi do zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. /m.in. P. Chmielnicki – Komentarz do u.s.g., Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 671 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. IISA/Ol 181/06/. Natomiast według drugiego stanowiska, do obliczania 30-dniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a zwłaszcza art. 57 k.p.a., który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. W rezultacie, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy określa granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 u.s.g. terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Artykuł 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu przez stronę postępowania i nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie terminu wygasa. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08 oraz z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 201/10 - LEX 580154. Opowiadając się za drugim stanowiskiem WSA stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego dzień po terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest nieskuteczne i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru. W skardze kasacyjnej Wojewoda Zachodniopomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu: 1. prawa materialnego, to jest art. 91 § 5 u.s.g. w związku z art. 57 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że przepisy k.p.a., w tym art. 57 § 4 nie mają zastosowania w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę nad działalnością uchwałodawczą gmin, 2. prawa procesowego, to jest art. 148 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że art. 91 ust. 1- 5 u.s.g. nie zawiera dokładnych zasad liczenia terminu początkowego i końcowego dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro więc w ustępie 5 zawarte zostało odesłanie do k.p.a. poprzez odpowiednie stosowanie, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że nie dotyczy to art. 57 k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej nie może polegać na zaostrzeniu kryteriów postępowania nadzorczego. Według Wojewody, Sąd pierwszej instancji uznał po części zasadność stosowania art. 57 k.p.a., ponieważ ustalając dzień rozpoczęcia biegu terminu nie uwzględnił dnia doręczenia organowi nadzoru zarządzenia Burmistrza. Jeżeli do postępowania nadzorczego nie ma zastosowania art. 57 k.p.a., to nie mają zastosowania wszystkie ustępy tego przepisu. Dlatego Sąd zastosował art. 57 k.p.a. w sposób wybiórczy, na niekorzyść organu nadzoru. Nie ulega wątpliwości, że termin 30 dni jest terminem zawitym i bezwzględnie wiążącym. Jednakże nieuzasadniony jest pogląd, iż organ traci uprawnienie w wyniku zastosowania podstawowych zasad obliczania terminu. Podkreślono, że końca 30-dniowego terminu przypadającego w niedziele i tym samym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w pierwszy powszedni dzień nie należy rozumieć jako przedłużenia tego terminu, ale jako zastosowanie podstawowych reguł procesowych dla obliczania tego terminu, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. W odpowiedzi Miasto B., reprezentowane przez adwokata, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów procesu, w tym "kosztów udzielonej reprezentacji prawnej wg norm przypisanych". Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. I OSK 1035/08, z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1216/08/ podkreślono, że kwestia stosowania art. 57 k.p.a. w postępowaniu nadzorczym została przesądzona. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. I OSK 201/10. Stąd też prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, że termin 30-dniowy do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie może być przedłużony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty mające swe oparcie w podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 148 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony, a decydują o tym wadliwości w jego sformowaniu oraz brak uzasadnienia. Po pierwsze należy stwierdzić, że art. 148 p.p.s.a. nie został podzielony na dalsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Dlatego też WSA nie mógł dopuścić się naruszenia art. 148 § 1 P.p.s.a. Po drugie, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak również w jej uzasadnieniu nie wyrażono poglądu, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie powyższego przepisu. Wreszcie, uzasadniając tak postawiony zarzut nie wskazano, jakie elementy materiału dowodowego zostały pominięte przy orzekaniu, nie wspominając już o wykazaniu związku tego uchybienia z końcowym wynikiem postępowania sądowoadministarcyjnego. Wymienione wady nie pozwalają więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia przez WSA prawa procesowego. W ramach naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 91 § 5 u.s.g. w związku z art. 57 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że przepisy k.p.a., w tym art. 57 § 4 nie mają zastosowania w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę nad działalnością uchwałodawczą gmin. Na wstępie wypada zauważyć, że skarga kasacyjna błędnie kwalifikuje art. 91 ust. 5 u.s.g. jako przepis prawa materialnego. Nie wymaga uzasadnienia stwierdzenie, że o charakterze normy nie przesądza rodzaj aktu normatywnego, w jakim norma ta została wyrażona lecz zawarta w niej treść. Ogólnie rzecz ujmując, charakter norm materialnoprawnych mają te przepisy, które wyrażają obowiązki lub uprawnienia swych adresatów w sposób bezpośredni, bądź poprzez konkretyzację w drodze aktu administracyjnego lub czynności materialnotechnicznej. Natomiast normą procesową jest taka, która wyraża wzorce zachowania uczestników postępowania zmierzającego do konkretyzacji norm materialnoprawnych. Zatem przepis odsyłający do regulacji procesowych, jakimi są niewątpliwie unormowania K.p.a. ma charakter normy procesowej a nie materialnoprawnej. Artykuł 91 ust. 5 u.s.g. poprzez zawarte w nim odesłanie tworzy wraz z unormowaniami procedury administracyjnej procesową płaszczyznę postępowania nadzorczego, o ile jakiś fragment tego postępowania nie jest unormowany w u.s.g. Reasumując, przepis odsyłający do unormowań procesowych nie może mieć charakteru materialnoprawnego. Niemniej jednak uwaga ta nie ma wpływu na możliwość oceny postawionego zarzutu. Sporną jawi się więc kwestia przyjętego przez WSA poglądu, że w postępo-waniu nadzorczym art. 57 § 4 k.p.a. nie ma zastosowania. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast ustępu 5 tego artykułu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy tego rodzaju regulacjach odnoszących się do uprawnień organu nadzoru w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy termin z art. 91 ust. 1 jest terminem prawa materialnego, czy terminem procesowym. W literaturze wskazuje się, że terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w granicach administracyjnego stosunku materialnego. Terminem prawa procesowego jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania. Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje z kolei skutek prawny na płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu /zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 287-288/. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin jest terminem materialnym, określa bowiem okres, w którym organ nadzoru może skorzystać z przysługujących mu kompetencji, przy czym z upływem tego terminu następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. W taki też sposób termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego kwalifikowany jest w piśmiennictwie /zob. P. Chmielewski – Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Wyd. LexisNexis 2006, str. 145/. Co więcej, omawiany termin zakwalifikować należy jako zawity /prekluzyjny/, skoro ogranicza, ze skutkiem wygaśnięcia, kompetencje organu nadzoru. Podkreślić w tym miejscu należy, że pogląd taki prezentowany był już w orzecznictwie. W wyroku z dnia 19 marca 1992 r. sygn. SA/Wr 104/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem prekluzyjnym (zawitym), który nie podlega przywróceniu. Przy takim zakwalifikowaniu omawianego terminu rozważenia wymaga odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. przy podkreśleniu, że przepisy Kodeksu stosuje się odpowiednio. Jeśli chodzi o obliczanie terminów, to kwestia ta jest uregulowana w art. 57 k.p.a. i zaznaczyć należy, że nie jest jednolicie postrzegana w piśmiennictwie i orzecznictwie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że na mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. należy odpowiednio zastosować przepis art. 57 K.p.a. i następne przepisy dotyczące obliczania terminów /P. Chmielnicki, op.cti. str.146/. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego /zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. IIOSK 447/06, LEX nr 265705/. Przyjmuje się też, że art. 57 K.p.a. nie można stosować w zakresie ram czasowych wyznaczonych organowi nadzoru do skorzystania z kompetencji nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1216/08, NSA stwierdził, że wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Pogląd ten został podzielony przez skład orzekający NSA w sprawie o sygn. I OSK 201/10 (wyrok z 6 maja 2010 r.). Także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych opowiada się za niedopuszczalnością przesuwania terminu do skorzystania z kompetencji nadzorczych (np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r., sygn. II SA/Po 39/07, wyrok WSA w Gdańsku z 26 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Gd 113/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za przedstawioną linią orzecznictwa. Za brakiem podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 k.p.a., w szczególności § 4, przemawia przede wszystkim materialnoprawny, prekluzyjny charakter terminu, w którym organ nadzoru może skorzystać z przyznanych mu kompetencji. W stosowaniu odpowiednim art. 57 k.p.a. przeciwstawia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji RP/, a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru /art.171/, które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Wreszcie, rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Wydanie rozstrzygnięcia jest wyrazem stosowania przepisów ustrojowych regulujących w istocie wewnętrzną sferę działania organizacji administracyjnej. Korzystanie więc z kompetencji opartych na tego rodzaju regulacjach musi odbywać się na innych regułach niż te, które zostały skonstruowane dla postępowania jurysdykcyjnego w k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia na art. 91 § 5 u.s.g. w związku z art. 57 § 4 k.p.a., jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miasto B. nastąpiło z uwagi na brak udziału pełnomocnika w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./.