I OSK 884/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 761/23 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2023 r. nr ZPS-1.8641.1.35.2023.DB w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznanie prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. II SA/Sz 761/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznanie prawa do zasiłku, uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2023 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(dalej: u.p.z.) przez błędną wykładnię powyższego przepisu, w wyniku której, w ocenie Sądu I instancji, normę art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. należy rozumieć w ten sposób, iż punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. F. wnosząc o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2) zasądzenie odsetek od niewypłaconego zasiłku dla bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Zgodnie z jego brzmieniem prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem, albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy Kodeks pracy. Treść wyżej przywołanego przepisu, w ocenie Sądu I instancji, nie została określona w sposób w pełni precyzyjny. Po jego lekturze nie do końca wiadomym jest bowiem to, czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do ostatniej umowy o pracę bezrobotnego, czy też do jakiejkolwiek umowy, do której rozwiązania doszło w zakreślonym 6-miesięcznym terminie. W takiej sytuacji koniecznym było podjęcie kroków w celu dokonania wykładni funkcjonalnej omawianej regulacji. Ostatecznie normę art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Sąd I instancji zinterpretował w ten sposób, iż punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni tę ocenę podziela. Akceptując powyższą interpretacje trzeba za Sądem I instancji podzielić, bez ponownego przytaczania przywołanych tam poglądów doktryny na sposób wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją i odwołać się do wykładni funkcjonalnej art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z., aby odkodować jego właściwe brzmienie przy wskazanych wyżej niedostatkach gramatycznych. Niewątpliwie celem ustawodawcy było zachęcenie pracowników do tego, aby szanowali i sumiennie wykonywali pracę. Można założyć, że celem ustawy nie było jednak to, aby pracownik rozwiązując z własnej woli umowę o pracę i podejmując pracę w nowym miejscu, na lepszych warunkach, miał być "karany" wyłączenie za chęć poprawy swojej sytuacji życiowej. Regulacje zawarte w ustawie mają mobilizować bezrobotnych jak i stanowić zabezpieczenie dla pracowników, którzy dążą do poprawy warunków pracy. Rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia. W doktrynie podnoszono już wcześniej, że "Na tle komentowanego przepisu powstaje jeszcze jedna wątpliwość. Wiąże się ona z tym, że skutek w postaci pozbawienia prawa do zasiłku dotyczy wskazanego przez ustawodawcę sposobu ustania stosunku pracy (stosunku służbowego), do jakiego doszło w okresie 6 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie, a więc niekoniecznie u ostatniego pracodawcy. Jeśli zatem pracownik rozwiązał stosunek pracy za porozumieniem stron, a następnie podjął zatrudnienie u innego pracodawcy i ten zwolnił go z przyczyn "ekonomicznych", to po zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego może się okazać, że w okresie karencyjnym nie będzie przysługiwał mu zasiłek, o ile tylko wcześniejsze porozumienie zostało zawarte w ciągu 6 miesięcy przed zarejestrowaniem. W innych unormowaniach rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia. Utrzymywanie tej regulacji w obowiązujących przepisach należy zatem ocenić jako nieuzasadnioną restrykcję dotykającą ofiarę bezrobocia przymusowego" (Z. Góral [w:] E. Bielak-Jomaa, A. Drabek, M. Paluszkiewicz, E. Staszewska, M. Włodarczyk, T. Wrocławska, Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 75). W tej sytuacji, ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normę art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy odczytywać w ten sposób, że punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP. Powyższe powoduje, że zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należało uznać za bezzasadny, a wykładnię tego przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie należało uznać za w pełni uzasadnioną. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.