II SA/Sz 761/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznanie prawa do zasiłku uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 15 czerwca 2023 r., nr [...] 1. Decyzją z 15 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta S. orzekł o uznaniu R. F. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), z dniem 1 czerwca 2023r., za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ I instancji wskazał, że w dniu 1 czerwca 2023r. Skarżący spełniał warunki definicyjne osoby bezrobotnej. Argumentując rozstrzygnięcie odmowne, Organ I instancji powołał się na art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.p.z.i.r.p."), z którego wynika, że jeżeli w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy bezrobotny rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, to zasiłek będzie przysługiwał po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania w urzędzie. Organ wskazał, że "w opinii Departamentu Rynku Pracy i Departamentu Informatyki okres 6 miesięcy liczony jest od dnia przypadającego przed dniem rejestracji tj, od dnia 31.05.2023 r. to dzień 30.11.2022 r. Dnia rejestracji, zdaniem Organu nie wliczamy do tego okresu, zaliczany jest natomiast ostatni dzień pracy, w którym nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem. Organ wskazał, że z dostarczonego w dniu rejestracji tj. 01.06.2023 r. świadectwa pracy z G. opiewającego na okres od 01.08.2020 r. do 30.11.2022 r. wynika, iż stosunek pracy został rozwiązany za wypowiedzeniem pracownika, zatem prawo do zasiłku w wysokości 100% zostanie Skarżącemu przyznane od dnia 30.08.2023 r. do dnia 27.11.2023 r. o ile Skarżący będzie spełniał warunki definicyjne osoby bezrobotnej. 2. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. Wskazał, że zastrzeżenia budzi sposób liczenia 6 miesięcznego terminu przez Organ, który to sposób, w ocenie Skarżącego nie jest zgodny z art. 57 § 3 K.p.a. Zdaniem Skarżącego termin wyrażony w miesiącach winien być liczony od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie – w tym przypadku dzień rejestracji Skarżącego w PUP w S.. W dalszej kolejności Skarżący wskazał na niejednoznaczność regulacji art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. i uznał, że w decyzji niekorzystnie dla Skarżącego uznano, że chodzi jakąkolwiek umowę na przestrzeni ostatnich 6 miesięcy. Podniósł, że w jego przypadku wypowiedzenie umowy z G. miało na celu podjęcie pracy u innego pracodawcy, tj. Urzędu Miasta w S.. Stąd, w ocenie Skarżącego nie ma tu mowy, aby wola Skarżącego nakierowana była na utratę pracy – przeciwnie. Końcowo wskazał, że absurdem zastosowanej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy jest, że jeśli zarejestrowałby się dzień później – t.j. 2 czerwca 2023 r. to uzyskałby prawo do zasiłku w dniu rejestracji (oraz dodatek aktywizacyjny przy podjęciu kolejnej pracy). Skarżący uznał, że decyzja zamiast promować aktywizację zatrudnienia zniechęca do poszukiwania pracy oraz, że ma wymiar demoralizujący, ponieważ Skarżący skrupulatnie zarejestrował się w urzędzie w pierwszym możliwym terminie, czyli 1 czerwca 2023 r., zaś rejestracja w każdym następującym po tej dacie dniu, przy zastosowaniu poglądu prawnego wyrażonego w decyzji, powodowałaby przyznanie zasiłku oraz uprawniała do ubiegania się o dodatek aktywizacyjny. 3. Decyzją z 6 lipca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej: "Organem II instancji") utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy w sposób jednoznaczny i bezwzględnie obowiązujący normuje kwestie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych osób, które w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP rozwiązały stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron. Organ podkreślił także, że rejestracja w urzędzie pracy jest dobrowolna, a nie obowiązkowa, stąd osoba zainteresowana sama decyduje o dacie rejestracji. Organ dodał, że Skarżący w dniu rejestracji zapoznał się z przepisami dotyczącymi uprawniania osób bezrobotnych do zasiłku. 4. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie, nie zawierającą jednak wniosków co do jego losów. Powielił argumentację z odwołania dodatkowo podnosząc w odpowiedzi na argument z decyzji Organu II instancji, że rejestrował się internetowo, a rejestracja tą drogą nie przewiduje pouczeń w zakresie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Co więcej, jak wskazał Skarżący nie ma tam żadnego pouczenia dotyczącego zasiłku dla bezrobotnych. Jest za to obszerne pouczenie dotyczące praw i obowiązków oraz warunków zachowania statusu bezrobotnego, co stoi w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami Organu. Skarżący wskazał, że oczywistym jest, że gdyby posiadał informację o utracie prawa przez pierwsze 90 dni zarejestrowałby się dzień później, czyli 2 czerwca 2023 r. 5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie. 6. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej określanej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych. 7. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu była decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji, którą odmówiono przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 1 czerwca 2023 r., ponieważ w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP Skarżący rozwiązał stosunek pracy za wypowiedzeniem. Przy czym dla Organu nie ma to znaczenia, czy umowa ta bezpośrednio poprzedzała rejestrację w PUP czy też nie. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Materialną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., z którego wynika, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. W kontrolowanej sprawie kwestie sporne stanowi po pierwsze wykładnia powyższej normy, po drugie zaś sposób liczenia 6 miesięcznego terminu w niej wskazanego. 9. Treść wyżej przywołanej normy, w ocenie tutejszego Sądu, nie została określona w sposób w pełni precyzyjny. Po jego lekturze nie do końca wiadomo, czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do ostatniej umowy o pracę bezrobotnego, czy też do jakiejkolwiek umowy, do której rozwiązania doszło w zakreślonym 6-miesięcznym terminie. Sąd jednocześnie czyni w tym miejscu zastrzeżenie, że nie można tracić z pola widzenia racjonalnego prawodawcy, który działa przecież zgodnie z celem określonym w tytule ustawy: promocji zatrudnienia. Sądowi orzekającemu w sprawie znany jest przywołany przez Organ odwoławczy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2944/17), jednak z uwagi na argumenty podniesione poniżej, Sąd go nie podziela i wyraża odmienne stanowisko w zakresie analizowanej materii, wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazać wypada, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd zatem podkreśla, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) w połączeniu z zasadą wolności zatrudnienia (art. 65 ust. 1 i 5). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W takiej sytuacji koniecznym było podjęcie kroków w celu dokonania wykładni funkcjonalnej omawianej regulacji. Pamiętać bowiem należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda" (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest już aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" (zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129). Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r. (sygn. akt P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4), stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 585/13, a także L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu podnoszonej we wstępie rozważań racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208). 10. W ocenie tutejszego Sądu, odkodowanie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., w ten sposób, że ustawodawca odnosi się w nim do którejkolwiek z umów, do której rozwiązania doszło w terminie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem bezrobotnego w PUP, stanowiłoby nieuprawnione uproszczenie. Oczywistym bowiem jest, że ww. okres 6 miesięcy jest wystarczająco długi, aby mógł obejmować dwie lub więcej umów o pracę zawieranych przez danego wnioskodawcę. Racjonalny ustawodawca nie mógł zaś z pewnością pozostawić arbitralnemu wyborowi organu administracji tego, którą z rozwiązanych w omawianym terminie umów przyjmie za punkt odniesienia przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dopuszczenie do istnienia takiej dowolności po stronie organu naruszałoby w sposób rażący równowagę stron postępowania administracyjnego, prowadząc jednocześnie do nieuzasadnionego wzmocnienia i tak przecież z natury silniejszej pozycji organu administracji. To zaś niewątpliwie stanowiłoby sytuację nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Po drugie, dokonując omawianej wykładni należy zwrócić uwagę na cel, jaki przyświecał twórcy interpretowanej regulacji. Celem tym było zaś swoiste zachęcenie pracowników do tego, aby szanowali pracę, jak też próba wyeliminowania sytuacji, gdy pracownik rozwiązując z własnej woli umowę o pracę i nie znajdując, czy nie szukając kolejnego zatrudnienia, był jeszcze premiowany dodatkowo przyznawanym prawem do zasiłku dla bezrobotnego. Przepisy badanej ustawy miały bowiem mobilizować bezrobotnych do aktywności zawodowej i przeciwdziałać patologiom takim jak przyznawanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które nie wyrażają żadnej chęci na znalezienie, a nawet na poszukiwanie zatrudnienia. Z całą pewnością nie miały zaś na celu demobilizowania pracowników zainteresowanych zatrudnieniem i poszukujących lepszych warunków pracy. Przeciwko koncepcji, iż omawiany przepis dotyczy którejkolwiek z umów do której rozwiązania doszłoby w zakreślonym terminie 6 miesięcy przemawia też to, że stałaby ona w sprzeczności z prawem wolności zatrudnienia (art. 65 Konstytucji RP). Nie sposób zaś zakładać, aby racjonalny ustawodawca chciał ograniczać pracownikom zainteresowanym zatrudnieniem, możliwości szukania nowego zatrudnienia na lepszych warunkach. W takim wypadku pracownik mimo tego, że mógłby zmienić pracę na lepszą, obawiałby się podjęcia takiego kroku w strachu przed tym, że w razie utraty pracy, przez najbliższe 6 miesięcy jego prawo do zasiłku byłoby ograniczone. Taka zaś sytuacja prowadziłaby do wypaczenia idei przeciwdziałania bezrobociu jak też idei równości stron stosunków cywilno-prawnych, tj. stron umów o pracę. 11. Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, normę art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy rozumieć w ten sposób, iż punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy uznać należało, że Organ poprzestając jedynie na ocenie treści świadectwa pracy z G. dokonał nieprawidłowej wykładni normy art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. 12. Choć powyższe naruszenie wyczerpuje przesłankę warunkującą eliminację wadliwych decyzji z obiegu prawnego, to Sąd podnosi także na nieprawidłowy sposób wyliczenia okresu 6 miesięcy, o jakim mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z powyższą normą prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem. Z treści tej normy wynikają dwa istotne okresy. Okres 6 miesięcy przed rejestracją oraz dzień rozwiązania stosunku pracy, przy czym ten ostatni wskazany jest precyzyjnie. Nie budzi wobec tego wątpliwości Sądu, że ustawodawca powiązał liczenie okresu 6 miesięcy z datą rozwiązania stosunku pracy w sposób wskazany w tej normie. Jeśliby zatem nawet przyjąć wadliwą zdaniem Sądu interpretację normy art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., to datą początkową dla liczenia terminu jest data rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem - 30 listopada 2022 r., nie zaś dzień poprzedzający rejestrację, jak to przyjął Organ. Sposób liczenia terminów wskazuje art. 57 K.p.a. Zgodnie z normą wyrażoną w art. 57 § 3 K.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Postępując zgodnie z dyspozycją powyższej normy (w razie wątpliwości uzupełnianą przez art. 7a K.p.a.), Organ doszedłby do przekonania, że końcowym dniem 6 miesięcznego terminu, który rozpoczął bieg 30 listopada 2022 r. jest 30 maja 2023 r., zatem rejestrującemu się w dniu 1 czerwca 2023 r. Skarżącemu przysługiwałoby prawo do zasiłku dla bezrobotnych. 13. Organowi przypomnieć także wypada, że źródłami prawa, na podstawie których możliwe jest podejmowanie władczych działań przez organy administracji publicznej są źródła prawa powszechnie obowiązującego wskazane w Konstytucji RP, uzupełnione o prawo europejskie, nie zaś opinie departamentów, wytyczne, okólniki czy inne dyspozycje ministrów. 14. Realizując prawidłowo zasadę informowania (art. 9 K.p.a.), będącą konsekwencją zasady demokratycznego państwa prawa, Organ weźmie także pod uwagę, sprawdzi i rozważy, czy należycie wypełnił obowiązek informacyjny (nie myląc go rzecz jasna z obowiązkiem instruowania strony o wyborze sposobu postępowania) jeśli klient wybiera internetową ścieżkę rejestracji. Budowa zaufania do organów administracji publicznej jako zasada wynikająca z art. 8 K.p.a. jest bowiem stałym obowiązkiem prowadzących postepowanie organów. I o ile Departament Informatyki nie jest właściwym źródłem poznania prawa a jego opinie źródłem prawa, to z pewnością może być pomocny w dostosowaniu ilości i jakości informacji dla osób bezrobotnych chcących dokonać rejestracji drogą internetową. 15. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia wykładni normy art. 75 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonanej w niniejszym uzasadnieniu. 16. Uwzględniając powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Organu I instancji. Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia dostępne są w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.