II SAB/Ol 38/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. Z. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z 6 marca 2024 r., K. Z. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty. Skarżący podniósł w skardze, że trwają procedury dwóch Niebieskich Kart, o których on nic nie wie. Nie są też udzielane mu żadne informacje, nie ma postępów w sprawie, a pracownicy MOPS nie reagują na jego zgłoszenia. Nie odniesiono się również do jego wniosku z 27 grudnia 2023 r. o zmianę Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto Policja w B. od września 2023 r. prowadzi postępowanie, o którym skarżący nic nie wie; nie został oskarżony, ani nawet przesłuchany. Wskazał, że Zespół Interdyscyplinarny nie chce mu zamknąć procedury Niebieskiej Karty, co utrudnia mu godne życie, a ostatnio nawet zagraża bezpieczeństwu. Ostatecznie skarżący stwierdził, że ponosi konsekwencje pomówień jego żony i opieszałości urzędników. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że MOPS nie może odnieść się do kwestii związanych z procedurą Niebieskiej Karty, ponieważ nie należy to jego kompetencji. Zakres informacji, którymi dysponuje Dyrektor MOPS jest niewielki, w porównaniu np. z pracownikiem wchodzącym w skład grupy diagnostyczno-pomocowej, co wynika z przepisu art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej. Wyjaśnił, że w sprawie skargi na pracownika MOPS zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, a odpowiedzi na skargę udzielono pismem z 9 lutego 2024 r., a kolejne pismo skarżącego pozostawiono w aktach sprawy stosownie do art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z tego powodu, że nie posiada on kompetencji do podjęcia działań w sprawie Niebieskiej Karty stwierdzić należy, że nie jest to przesłanką do odrzucenia skargi. Badanie właściwości rzeczowej organu dotyczy meritum sprawy, a ewentualne ustalenie, że nie jest on organem właściwym do załatwienia danej sprawy administracyjnej nie powoduje niedopuszczalności skargi, a co najwyżej może skutkować jej oddaleniem (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3243/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w sprawie zakończenia procedury Niebieskiej Karty. Skarga na bezczynność w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Należy wyjaśnić skarżącemu, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Kwestie związane z postępowaniem w zakresie procedury Niebieskiej Karty uregulowane są przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 424, z późn. zm., dalej jako: "u.p.p.d."). Zgodnie z art. 9d ust. 1 u.p.p.d., podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (ust. 1). Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Szczegółowe zasady dotyczące procedury "Niebieskie Karty" uregulowane zostały rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 u.p.p.d. Dokładna analiza powyższych przepisów wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.d. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 u.p.d.d.). Ustawodawca nie powierzył podmiotom prowadzącym ww. procedurę żadnych kompetencji władczych – w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (por. K. Ziemski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, 251; s. 226, 276; Z. Niewiadomski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, 139-140, 142, 145). Wskazać więc należy, że czynności związane z procedurą Niebieskiej Karty nie kształtują więc bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą, ani osób podejrzewanych o stosownie takiej przemocy. Wszczęcie takiej procedury nie kreuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich praw lub obowiązków osób objętych taką procedurą (skarżącego). W postępowaniu tym nie są wydawane decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie, ani inne akty administracyjne. Czynności podejmowane w toku omawianej procedury nie są również czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ratio legis uregulowania zawartego w ww. przepisie, rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: 1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3. mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21; uchwała z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014 Nr 1, poz. 2, uchwała z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 Nr 6, poz. 88). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350-351). Czynności podejmowane w toku procedury "Niebieskie Karty" ww. cech nie noszą i nie mogą być uznane za czynności, o których mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ocena charakteru procedury Niebieskiej Karty była niejednokrotnie przedmiotem oceny orzecznictwa – m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2896/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 137/20, z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1714/20 oraz z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 45/24 (wszystkie dostępne w CBOSA). Stanowisko w nich zaprezentowane Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Skoro więc czynności w ramach procedury "Niebieskie Karty" nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to również skarga na bezczynność organu w sprawie zakończenia procedury "Niebieskie Karty" jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w postanowieniu.