III FSK 1660/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant Katarzyna Malinowska, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1625/21 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 21 września 2021 r., nr 1201-IEE.711.1.132.2021.2.MB w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od M. C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 29 grudnia 2022 r., I SA/Kr 1625/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. (dalej: ,,Skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 21 września 2021 r., nr 1201-IEE.711.1.132.2021.2.MB, w przedmiocie oznaczenia ceny nabycia nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Krakowie prowadził postępowanie egzekucyjne wobec H. C. (dalej: "zobowiązana"). W toku tego postępowania Wójt Gminy Z. poinformował organ egzekucyjny o skorzystaniu z prawa pierwokupu do działki nr [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujęta była w terenach tras komunikacyjnych. Opisu i oszacowania wartości tej nieruchomości dokonano 25 czerwca 2019 r. O terminie opisu i oszacowania nieruchomości został powiadomiony M. C. - mąż zobowiązanej, lecz nie był obecny przy jego sporządzaniu. Zarzuty do opisu i oszacowania wartości powyższej nieruchomości złożyła natomiast córka zobowiązanej – N. C., której matka darowała tę nieruchomość. Postanowieniem z 5 sierpnia 2019 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Krakowie uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało doręczone wszystkim uczestnikom postępowania, w tym również M. C., jednak żadna ze stron nie wniosła na nie zażalenia. Kolejnym postanowieniem z 30 września 2019 r. organ egzekucyjny oznaczył cenę nabycia przez Gminę Z. nieruchomości odpowiadającą wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. w kwocie 197.000,00 zł. Powyższa kwota została wpłacona przez Gminę Z. na rachunek organu egzekucyjnego. W związku z tym organ egzekucyjny wydał 13 listopada 2019 r. postanowienie, którym przyznał Gminie Z. własność tej nieruchomości. Postanowieniem z 18 marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., I SA/Kr 431/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższe postanowienia stwierdzając, że w toku prowadzonej egzekucji z nieruchomości, organ egzekucyjny winien uznać małżonka zobowiązanej M. C. jako uczestnika postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Wypełniając dyspozycję sądu, organ egzekucyjny pismem z 3 sierpnia 2021 r., przesłał do M. C. odpis postanowienia z 30 września 2019 r. w sprawie wysokości ceny nabycia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie objętym skargą postanowieniem z 21 września 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 21 września 2021 r. W ocenie sądu organ w toku postępowania naruszył art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), a przez to mogło nastąpić naruszenie art. 111e oraz art. 111m § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."). Sąd stwierdził, że na zlecenie organu egzekucyjnego rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z 25 czerwca 2019 r., w którym wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana na kwotę 197.000 zł. Kwota ta została przyjęta w protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia organu egzekucyjnego, którym przyznano Gminie Z. własność tej nieruchomości, doręczono małżonkowi zobowiązanej M. C. jako uczestnikowi postępowania egzekucyjnego postanowienie w sprawie ceny nabycia. Nastąpiło to pismem z 3 sierpnia 2021 r. Organ przed dokonaniem tej czynności oraz przed wydaniem postanowienia w przedmiocie oznaczenia ceny nabycia nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego, pomimo upływu roku od jego sporządzenia. W konsekwencji cena ta nie była aktualna z uwagi na upływ czasu - 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Sąd zalecił, aby organ ponownie wydał postanowienie w sprawie ceny nabycia, uwzględniając aktualny protokół opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., polegające na uchyleniu postanowienia mimo nienaruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a nie oddaleniu skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 18, art. 110m § 1, art. 110n § 1-4, art. 110o § 1 -3, art. 110r § 1, art. 110s § 1, art. 110u § 1 u.p.e.a. oraz art. 109 § 1, art. 110, art. 123 § 1, art. 124 § 1, art. 126 k.p.a., a także w związku z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., przez uznanie, że w sprawie: - doszło do ponownego wydania postanowienia w przedmiocie oznaczenia ceny nabycia; - w chwili doręczenia M. C. odpisu postanowienia z 30 września 2019 r., w sprawie wysokości ceny nabycia, doszło do wykorzystania operatu szacunkowego; - mogło dojść do naruszenia art. 111e oraz art. 111m § 3 u.p.e.a. Zdaniem pełnomocnika organu, w sytuacji gdyby WSA w Krakowie prawidłowo przeprowadził kontrolę postanowienia organu odwoławczego to dostrzegłby, że - zgodnie z dyspozycją wyroku WSA w Krakowie, I SA/Kr 431/20 - organ był zobowiązany wysłać wydane 30 września 2019 r. postanowienie w sprawie ceny nabycia nieruchomości Skarżącemu jako małżonkowi zobowiązanej i z tym faktem wiązać skutek ostateczności postanowienia. Czynność ta nie stanowiła wydania postanowienia w przedmiocie oznaczenia ceny nabycia i wykorzystania operatu szacunkowego. Z kolei postanowienie w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości było już ostateczne i na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości podważania wcześniejszych czynności egzekucyjnych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W złożonej po terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Skarżącego wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o przekazanie odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pomimo upływu terminu do jej złożenia. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu, odzwierciedlona treścią zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy, organ egzekucyjny powinien ponownie wydać postanowienie w sprawie ceny nabycia, uwzględniając aktualny protokół opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne w administracji nie ma homogenicznego charakteru. Elementem składowym tego postępowania jest egzekucja administracyjna, w której organ podejmuje różnorakie czynności zmierzające do wyegzekwowania wymaganego obowiązku. Jednocześnie ustawa daje zobowiązanemu oraz innym uczestnikom tego postępowania możliwość kwestionowania tych czynności w ramach odrębnych środków odwoławczych, najczęściej w postaci zażaleń. W przypadku egzekucji z nieruchomości dającą się wyodrębnić czynnością jest opis i oszacowanie wartości nieruchomości (art. 110m § 1 u.p.e.a.). O terminie opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny zawiadamia znanych mu uczestników postępowania egzekucyjnego (art. 110o § 1 u.p.e.a.), a także wzywa uczestników, o których nie ma wiadomości oraz inne osoby, które roszczą sobie prawa do nieruchomości i jej przynależności, aby przed ukończeniem opisu zgłosiły swoje prawa (art. 110o § 2 u.p.e.a.). Z czynności opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny sporządza protokół w którym między innymi określa wartość nieruchomości z podaniem jego podstaw (art. 110r § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Przy czym do oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami (art. 110s § 1 u.p.e.a.). Z przepisów tych wynika, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę, majątkowego może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Po upływie tego okresu, operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi podstawę oszacowania wartości nieruchomości przyjętą przez organ egzekucyjny w protokole z opisu i oszacowania wartości nieruchomości (art. 110r § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone zarzuty przez wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje odrębne zażalenie (art. 110u § 1 u.p.e.a.). Jeżeli w stanie nieruchomości, w okresie pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem jej wartości a wyznaczonym terminem licytacji, zajdą istotne zmiany, organ egzekucyjny może przeprowadzić dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości (art. 110u § 2 u.p.e.a.). Po zakończeniu opisu i szacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny może przejść do następnego etapu, tj. licytacji, która kończy się przybiciem najwyższej ceny. W tym zakresie organ również wydaje postanowienie (art. 111m § 1 u.p.e.a.), na które służy odrębne zażalenie (art. 111r § 2 u.p.e.a.). Z tego względu w orzecznictwie dość jednolicie prezentowany jest pogląd, że zarzuty adresowane wobec postanowienia o przybiciu nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz postępowania dotyczących zajęcia nieruchomości, czy też opisu i oszacowania nieruchomości. Zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia dotyczyć może wyłącznie tych kwestii, które odnoszą się do samej czynności przybicia (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II FSK 3150/17; z 22 czerwca 2022 r., III FSK 5089/21; z 13 grudnia 2023 r., III FSK 1172/23). Podobny pogląd prezentowany jest też w piśmiennictwie, gdzie w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2000 r., III CKN 1072/99, wskazuje się, że "przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko uchybienia popełnione przez organ egzekucyjny na danym etapie postępowania". Nie można zatem na każdym etapie kwestionować czynności dokonanych w poprzednich fazach (zob. Wł. Grześkiewicz [w:] D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015, komentarz do art. 111r). W tej sprawie organ egzekucyjny, po zakończeniu czynności związanych z opisem i szacowaniem nieruchomości, nie prowadzał licytacji. Zastosował inny tryb zbycia tej nieruchomości, określony w art. 110n § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, organ egzekucyjny przed przystąpieniem do opisu i oszacowania wartości nieruchomości wzywa właściwą jednostkę samorządu terytorialnego do oświadczenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, czy skorzysta z prawa pierwokupu. Jeżeli właściwa jednostka samorządu terytorialnego złoży w wyznaczonym terminie oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu, organ egzekucyjny oznacza cenę nabycia w wysokości odpowiadającej wartości zajętej nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 110n § 2 u.p.e.a.). Co przy tym istotne, wydane w tym zakresie postanowienie wywiera skutki przybicia, a do ceny nabycia stosuje się odpowiednio art. 112 § 1 u.p.e.a. (art. 110n § 3 u.p.e.a.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 110n § 4 u.p.e.a.). Z tego należy wyciągnąć wniosek, że podobnie jak w przypadku zażalenia na postanowienie w sprawie przybicia, na tym etapie postępowania zarzuty adresowane wobec postanowienia o oznaczeniu ceny nabycia nie mogą odnosić się do wcześniejszych faz tego postępowania, w tym dotyczących opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Jak już wyżej wspomniano, w tej sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości dokonano 25 czerwca 2019 r. O terminie tej czynności Skarżący został powiadomiony, lecz nie wziął w niej udziału. Skarżący nie wniósł też zarzutów do dokonanego opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Takie zarzuty wniósł inny uczestnik postępowania, lecz nie zostały one uwzględnione. Wydane w tym zakresie postanowienie z 5 sierpnia 2019 r. zostało doręczone wszystkim uczestnikom postępowania, w tym również Skarżącemu, jednak żadna ze stron nie wniosła na nie zażalenia. W konsekwencji powyższego organ egzekucyjny wydał postanowienie z 30 września 2019 r., w którym oznaczył cenę nabycia przez Gminę Z. nieruchomości odpowiadającą wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. w kwocie 197.000,00 zł. Poza sporem jest, że przy doręczeniu tego postanowienia uczestnikom postępowania organ egzekucyjny pominął Skarżącego. Dostrzegł to WSA w Krakowie w sprawie o sygn. I SA/Kr 431/20, rozpoznając skargę na kolejne postanowienia organów egzekucyjnych wydane w przedmiocie przyznania własności nieruchomości Gminie. Co przy tym istotne, w wyroku tym sąd nie uchylił postanowienia w sprawie oznaczenia ceny nabycia nieruchomości. Zalecił natomiast wysłanie takiego postanowienia Skarżącemu i z tym faktem związanie skutku jego ostateczności. Rację ma pełnomocnik organu, że ta dyspozycja sądu została wykonana, gdyż pismem z 3 sierpnia 2021 r., organ egzekucyjny przesłał do Skarżącego odpis postanowienia z 30 września 2019 r. Doręczenie Skarżącemu postanowienia z 30 września 2019 r. otworzyło mu drogę do jego zaskarżenia, jednak w ramach tego zaskarżenia nie mieści się możliwość kwestionowania opisu i szacowania wartości nieruchomości. Słusznie pełnomocnik organu wskazuje, że w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o ponownym wykorzystaniu operatu szacunkowego w sytuacji, gdy istnieje w obiegu niepodważony opis i oszacowanie wartości nieruchomości. Dlatego nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie narusza art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Z tego względu zasadne są zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., w powiązaniu z wymienionymi w niej przepisami u.p.e.a. oraz p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Jacek Pruszyński SNSA Wojciech Stachurski