II OSK 1915/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 241/23 w sprawie ze skargi I.N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2023 r., nr WOA.7722.3.2023.HC w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 241/23, oddalił skargę I.N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2023 r., nr WOA.7722.3.2023.HC w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 14 lutego 2023 r., nr WOA.7722.3.2023.HC, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") po rozpoznaniu zażalenia I.N., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") z 20 grudnia 2022 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie wykonania rozbiórki części budynku mieszkalnego wielorodzinnego – obiektu zlokalizowanego na nieruchomości nr ewid. [...] w m. G., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 31 lipca 2017 r. (PINB/5170/94/2015) PINB nakazał I.N. rozbiórkę części budynku mieszkalnego – rozbudowanej części budynku (o dł. 9 m i szerokości 9,4 m) parter i I piętro wraz z fundamentami oraz nadbudowy po obrysie istniejącego budynku (9,75 x 9,4 m) z pozostawieniem stropu nad parterem, obiektu zlokalizowanego na dz. nr geod. [...], [...] w m. G. Decyzją z 6 listopada 2017 r. (WOA.7721.369.2017.HL) WWINB uchylił powyższą decyzję w części określającej lokalizację przedmiotowego obiektu i w tej części orzekł, iż zlokalizowany jest on na działce nr [...] w m. G., gm. G., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. (IV SA/Po 48/18) oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez I.N. Wobec niewykonania obowiązku, pismem z 30 sierpnia 2018 r. (PINB/5170/94/2015) PINB jako wierzyciel wystosował do I.N. upomnienie oraz wezwał ją do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji. 26 lutego 2020 r. PINB (jako organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy nr 2/2020. W piśmie z 10 marca 2020 r. I.N. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego przez PINB postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 18 marca 2020 r. (PINB.52.2.2020) PINB odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów, a WWINB postanowieniem z 28 sierpnia 2020 r. (WOA.7722.79.2020.JMA) utrzymał je w mocy. Po rozpoznaniu skargi I.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt. IV SA/Po 1666/20, uchylił postanowienie WWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 18 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1277/21, oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok. Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB wydał postanowienie z 20 grudnia 2022 r., którym odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów. Zażalenie na to postanowienie w ustawowym terminie wniosła I.N. Ponownie rozpoznając sprawę WWINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji. Skargę na postanowienie WWINB wywiodła do Sądu I.N., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z 20 grudnia 2022 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 33 § 1 pkt 1, 6, 8, 10, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "u.p.e.") w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070, dalej: "z.u.p.e.") w zw. z art. 18 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e., – art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e. (...) przez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, a nie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty były uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt. IV SA/Po 1666/20, uchylił wydane poprzednio postanowienia WWINB i PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W przywołanym wyroku WSA zauważył, że postępowanie przed PINB (wszczęte tytułem wykonawczym nr 1/2019 z 27 marca 2019 r.) nie zostało skutecznie umorzone postanowieniem PINB.52.1.2019 z 20 maja 2019 r. w dacie wydania zaskarżonych postanowień. Wprawdzie postanowieniem z 20 maja 2020 r., znak: PINB.52.1.2019, PINB umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2019 z 27 marca 2019 r., jednak postanowienie to mimo, że zostało skierowane do I.N. reprezentowanej przez radcę prawnego Ł.K., to jednak nie zostało doręczone do Kancelarii pełnomocnika zobowiązanej. W ocenie Sądu wydanie drugiego tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania w oparciu o ten tytuł było działaniem nieuprawnionym. Stosownie bowiem do treści art. 26 § 1 u.p.e., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). W rozpatrywanej sprawie wierzyciel bezpodstawnie wystawił drugi tytuł wykonawczy i skierował go do przymusowej realizacji, doprowadzając do wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego. Dalej WSA wskazał (w przywołanym wyroku), że postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr 1/2019 z 27 marca 2019 r. było formalnie w toku, co doprowadziło do równoległego prowadzenia dwóch tożsamych postępowań egzekucyjnych, co jest niedopuszczalne. Dopiero po wniesieniu skargi w obiegu prawnym w przedmiotowej sprawie pozostał tylko jeden tytuł wykonawczy nr 2.2020 z 26 lutego 2020 r. dotyczący obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego. W tych okolicznościach skutecznym okazał się zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.), ponieważ Sąd oceniał legalność zaskarżonych postanowień w dacie ich wydania. Natomiast w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie prowadzono już równocześnie dwóch takich samych postępowań egzekucyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji miały wziąć pod uwagę powyższą wykładnię, a także w szczególności to, iż obecnie nie zachodzi już sytuacja jednoczesnego prowadzenia dwóch takich samych postępowań egzekucyjnych. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. WSA w uzasadnieniu poprzedniego wyroku przesądził, że zarzuty dotyczące: nieistnienia obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz zarzut, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e. są bezzasadne. Natomiast za słuszny uznał zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji, z uwagi na wystawienie dwóch tytułów wykonawczych oraz wszczęcie i jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań egzekucyjnych zmierzających do realizacji tego samego obowiązku. Zatem obowiązkiem Sądu w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, było sprawdzenie, czy organy zastosowały się do wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku oraz zbadanie zarzutów zawartych w skardze. Sąd wskazał, że rozpoznawana skarga (IV SA/Po 241/23) zawierała zarzuty tożsame, z zarzutami podniesionymi skardze w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1666/20. Następnie podzielił stanowisko organu, że stosownie do art. 13 ust. 1 z.u.p.e., w kwestionowanym przez skarżącą postępowaniu egzekucyjnym stosuje się przepisy sprzed nowelizacji z 11 września 2019 r. W ocenie Sądu organy zastosowały się do wytycznych WSA i prawidłowo wskazały, że nie jest zasadny zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji, albowiem obecnie jest prowadzone jedno postępowanie egzekucyjne za sprawą skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej 15 listopada 2020 r. odpisu postanowienia PINB z 20 maja 2020 r. umarzającego postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr 1/2019 z 27 marca 2019 r. Wobec tego w obiegu pozostał jeden tytuł wykonawczy nr 2.2020 z 26 lutego 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I.N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 33 § 1 pkt 1, 6, art. 34 § 4 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e. przez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji (organy egzekucyjne) nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego (postępowania egzekucyjnego) w sposób mający wpływ na wynik sprawy – art. 33 § 1 pkt 1, 6, art. 34 § 4 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. w zw. z art. 13 ust. 1 z.u.p.e. przez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty były uzasadnione. Powyższe naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało – zdaniem skarżącej kasacyjnie – istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia). Na podstawie tych zarzutów, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 241/23 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z przytoczonych zarzutów należy wnosić, że istota skargi kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu oceny prawidłowości odmowy uwzględnienia przez organy administracji zarzutów (egzekucyjnych) nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.) oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.). Sąd I instancji, rozpoznając skargę na postanowienie WWINB z 14 lutego 2023 r., słusznie wskazał na istniejące ograniczenia wynikające z prawomocnego wyroku WSA z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1666/20) uchylającego wydane poprzednio postanowienia WWINB i PINB. W wyroku tym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e., zaś uznając skuteczność zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e. zaznaczył, że już w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym pozostawał tylko jeden tytuł wykonawczy nr 2.2020 z 26 lutego 2020 r. dotyczący obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego, co należy wykładać, że przeszkoda w postaci niedopuszczalność egzekucji, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e., przed datą wniesienia skargi, ustała na skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr 1/2019 z 27 marca 2019 r. Zważywszy więc na przywołany w zaskarżonym wyroku art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." oraz na art. 170 p.p.s.a., według którego: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.", należało przyjąć, że już z tych tylko powodów zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e., jaki i art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e., nie mogły być uwzględnione. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, że ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym (czy też utrzymanym w mocy w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej) wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżony akt, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. m.in.: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 170, czy też wyroki NSA z 4.07.2024 r., III FSK 888/23, LEX nr 3747062 oraz z 11.05.2017 r., II GSK 3307/15, LEX nr 2315366). Odnosząc się zaś do pozostałych przepisów, których naruszenia przez Sąd I instancji upatruje skarżąca kasacyjnie, wypada zauważyć, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24.11.2022 r., III FSK 2029/21, LEX nr 3442051). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. (zob. wyrok NSA z 12.01.2022 r., I OSK 917/21, LEX nr 3325770). Niezależnie od przedstawionych uwag, mając na względzie sformułowanie zarzutu kasacyjnego w którym jest mowa o "orzeczeniu umorzenia postępowania egzekucyjnego" (s. 2 skargi kasacyjnej), warte podkreślenia jest również i to, że właściwym do ewentualnego umorzenia postępowania egzekucyjnego jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Z kolei gdy chodzi o zarzucane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., jak również art. 34 § 4 u.p.e. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że wszystkie te przepisy są tak zwanymi przepisami wynikowymi. Oznacza to, że ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia w tym przypadku art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.e. oraz art. 135 p.p.s.a. pociągnęła za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia przywołanych przepisów o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.