II SA/Kr 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). II SA/Kr 69/24 UZASADNIENIE M. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, wskazując przy tym z ostrożności procesowej, że przedmiotem skargi czyni zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]) oraz zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]). Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez bezpodstawne i dowolne uznanie spornego budynku za zabytek (podczas gdy nie ma on cech zabytku) oraz włączenie karty adresowej do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia definicję legalną zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne; 2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na ich niezastosowaniu przez brak zawarcia w karcie adresowej informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; 3) § 18b ww. rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu przez niezawiadomienie właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości, a włączenie karty adresowej do GEZ skutkuje m.in. obowiązkiem uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił o informację, czy sporny budynek figuruje w GEZ, a jeżeli tak, to jaka była podstawa prawna włączenia karty adresowej do GEZ, jakie było jej oznaczenie oraz w jakiej dacie nastąpiła. Pismem z dnia 5 września 2023 r. MKZ przesłał skarżącemu dwie karty adresowe z dnia 24 listopada 2009 r. i 4 grudnia 2018 r., a także poinformował go, że karta adresowa została włączona do GEZ w drodze zarządzenia z 2011 r., nie wyjaśniając przy tym, czy sporny budynek wpisano na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (zdaniem skarżącego chodzi o ten drugi). Pismem z dnia 23 października 2023 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zwrócił uwagę na pozostałe akty organu gminy, tj.: - zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 09.02.2017 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe; - zarządzenie nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 21/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 29.01.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 166/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20.08.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 0050.16.2022 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2022 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 0050.9.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 19.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 0050.18.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - zarządzenie nr 0050.30.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 13.02.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Skarżący ocenił sposób postępowania Burmistrza Miasta Zakopane jako chaotyczny (wielość podjętych aktów niespójnych ze sobą, w których gubią się organy konserwatorskie) i nietransparentny (brak informowania właścicieli). Następnie skarżący zwrócił uwagę na dwa konkurencyjne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i podkreślił, że w zależności od tego, który z nich zostanie przyjęty, przedmiotem zaskarżenia będzie albo zarządzenie burmistrza w przedmiocie utworzenia GEZ, albo czynność opracowania karty adresowej zabytku i włączenia jej do GEZ. W niniejszej sprawie nie ma tożsamości między opracowaniem karty adresowej i włączeniem karty adresowej do GEZ, bo najpierw opracowano kartę adresową z 2009 r., a następnie wydano zarządzenie z 2011 r. Przyjęcie pierwszego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż zdarzeniem wywołującym skutki prawne było zarządzenie z 2011 r. lub ewentualnie zarządzenie z 2021 r. (przy założeniu, że wszystkie wcześniejsze zarządzenia utraciły moc) i to właśnie ono podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei przyjęcie drugiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ nastąpiło najwcześniej w dniu 14 lutego 2011 r. w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku do zasobu GEZ i to właśnie ta czynność podlega zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarżący podkreślił, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 49/23 Sąd przyjął, że skarżoną czynność stanowi czynność włączenia karty adresowej do GEZ z daty wydania zarządzenia, w którym po raz pierwszy wymieniono sporną nieruchomość. Dalej skarżący wskazał, że zarządzenia nr 7/2014, nr 26/2017, nr 163/2018, nr 21/2020 i nr 125/2021 mają dwie wspólne cechy: po pierwsze załączniki wymieniają praktycznie wszystkie te same obiekty (w tym sporną nieruchomość), a po drugie w każdym z nich wyraźnie postanowiono, że poprzednie zarządzenie (zarządzenia) tracą moc. Sugeruje to, że przy wydawaniu kolejnych zarządzeń organ świadomie nie aktualizował funkcjonującej GEZ, lecz tworzył za każdym razem nową GEZ, a zatem każdorazowo dokonywał nowej i odrębnej czynności materialno-technicznej skutkującej włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ, przy czym ostatnim prawnie relewantnym zdarzeniem było wydanie zarządzenia w 2021 r. Hipotetycznie więc każde z tych zarządzeń mogłoby stanowić samodzielny przedmiot zaskarżenia, przy czym aktualną w dacie wniesienia skargi podstawą włączenia karty adresowej do GEZ byłaby czynność materialno-techniczna z daty wydania zarządzenia z 2021 r. Za taką interpretacją przemawia to, że we wszystkich pozostałych zarządzeniach organ zaniechał derogowania uprzednich zarządzeń i wyraźnie wskazywał, że jedynie uzupełnia dotychczasowy zasób o nowe zabytki (również w załącznikach do tych zarządzeń organ wymieniał każdorazowo tylko te zabytki, o które uzupełniano funkcjonującą już GEZ). Gdyby jednak przyjąć, że pierwszą i zarazem jedyną czynnością materialno-techniczną skutkującą włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ była czynność z dnia 14.02.2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej do GEZ i podjęta w wykonaniu zarządzenia z dnia 14.02.2011 r., to należałoby uznać, iż to właśnie ta czynność powinna stanowić przedmiot zaskarżenia. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał, że już samo to, że skarżona czynność została podjęta na podstawie niekonstytucyjnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. (wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18), winno skutkować wyeliminowaniem jej i jej skutków z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego podkreślił, że nie ma jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby objęcie spornej nieruchomości ochroną konserwatorską. Karta informacyjna z 2009 r., poza jednym zdjęciem i przybliżoną datą powstania, nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji w rubrykach "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) oraz "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o stwierdzenie, że skarżone zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; (ii) zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika w trakcie postępowania, również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; (iii) uznanie, że ewentualne wniesienie skargi z przekroczeniem ustawowego terminu nastąpiło bez winy skarżącego; (iv) dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Kr 49/23, a w szczególności wyroku z dnia 23 czerwca 2023 r., z uwagi na zbliżony stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zwrócił uwagę na większą świadomość prawną skarżącego (praktykujący adwokat), powołał się przepisy p.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1 czerwca 2017 r. i wskazał, że o wpisaniu spornego budynku do GEZ poprzednicy prawni skarżącego powinni byli dowiedzieć się już w 2011 r. (publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej), a skarżący z dniem nabycia własności w dniu 15 czerwca 2021 r. albo z dniem przekazania mu pisma z dnia 5 września 2023 r. Tymczasem skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa w dniu 24 października 2023 r. (z przekroczeniem 14-dniowego terminu), a skargę wniósł w dniu 30 listopada 2023 r. (z przekroczeniem 30-dniowego terminu). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że karta adresowa spornego budynku została włączona do zbioru kart adresowych zarządzeniem z 2011 r. i od tego czasu pozostaje w GEZ (aktualizacja zarządzeniem z 2021 r.). Włączenia dokonano w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sporny budynek wzniesiono ok. 1933-34 r. w stylu modernizmu funkcjonalistycznego i z elementami stylu marynistycznego. Modernizm (styl międzynarodowy) rozwijał się na terenach polskich w okresie międzywojennym. Elementy marynistyczne nawiązujące w architekturze do morza, statków i okrętów spopularyzowane zostały poprzez kształtującą się architekturę nowego miasta portowego Gdynia, powstającego w tym samym okresie. Modernizm funkcjonalistyczny wyrażał się poprzez ascetyczne geometryczne formy i nowoczesne technologie. Budynek jest dwukondygnacyjny, podpiwniczony, nakryty płaskim dachem. Jest murowany, wzniesiony na rzucie składającym się z przenikających się prostokątów i lukiem tarasu. Forma architektoniczna budynku jest zwarta, kubistyczna i geometryczna. W bryle budynku dominują: prostopadłościenne formy budynku, pseudo wieżyczka wyniesiona ponad płaski dach budynku, nadwieszane, bezwspornikowe narożniki stropu piętra, zaakcentowane oknami, forma wydłużonego tarasu zakończonego półkolem wraz ze schodami do ogrodu. Budynek ustawiony jest równolegle do ulicy, zwrócony fasadą w stronę północno-zachodnią. Do wejścia i klatki schodowej prowadzą zewnętrzne schody, usytuowane równolegle do fasady. Stopnie ograniczone są balustradą zachowaną w oryginale, o analogicznej formie, jak balustrada tarasu (opisana niżej). Reprezentacyjna części budynku zwrócona jest w kierunku południowo-zachodnim w stronę ogrodu. Powierzchnia muru przyziemia wraz ze schodami i tarasem licowane są nieregularnymi ciosami z kamienia lokalnego w układzie opus incertum. Zaś powierzchnie elewacji ścian wyższych kondygnacji były gładko tynkowane, płaskie, jednolite bez podziałów architektonicznych, a o rozmieszczeniu otworów okiennych decyduje układ przestrzenno-funkcjonalny wnętrza. Otwory okienne w każdej z elewacji mają inny układ, a ich kształty i wielkości są zróżnicowane i podporządkowane funkcji pomieszczeń. Okna pomieszczeń mieszkalnych pokoi są duże, prostokątne dwu i trzy skrzydłowe, bez podziałów okiennych. Najbardziej efektowne i charakterystyczne dla stylu są bezsłupkowe narożnikowe otwory okienne zwrócone na południe i zachód, doświetlające wnętrza pokoi. Zachowane okna są drewniane, dwuskrzydłowe, bezpodziałowe. Okno doświetlające klatkę schodową jest prostokątne, również jest w układzie narożnikowym, bezsłupkowym. Jest drewniane, skrzynkowe, dwuskrzydłowe trójpodziałowe zachowane w oryginale. Okna pomieszczeń użytkowych są niewielkie, w kształcie kwadratowym lub okrągłym, nawiązującym formą do okrętowych bulai. Obramienia te są wtórne wymienione na PCV. Schody wejściowe do budynku, a także taras ze schodami do ogrodu, ograniczone są balustradami o jednakowej formie. Składają się z giętych rurek poprzecznych łączonych pionowymi elementami osadzonymi w murze. Balustrady w całość spinają profilowane i gięte pochwyty. Forma tarasu wraz z układem schodów, dostawionych równolegle do murów budynku ograniczonych giętymi balustradami są bezpośrednimi nawiązaniami do stylu alarmistycznego w modernizmie. Taki układ zwany jest mostkiem kapitańskim i ma bezpośrednie odniesienie do statków i okrętów. Sporny budynek jest zatem bardzo ważnym zabytkiem odzwierciedlającym nurt modernistyczny o zasięgu międzynarodowym. Jest przykładem światowych trendów architektonicznych i nowoczesnej wówczas stylistyki oraz rozwiązań architektonicznych na terenie szybko rozwijającego się miasta Zakopane. Należy podkreślić, że budynek jest mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Zastosowane w budynku rozwiązania architektoniczne są wyraźnie czytelne. Budynek w bryle i wystroju zachowany w oryginale. Dokonane przekształcenia, jak wymiana stolarki okiennej, dostawiony garaż oraz termoizolacja budynku, niszcząca oryginalne warstwy tynków szlachetnych, są samowolnymi zmianami, które wpłynęły negatywnie, ale nie zniszczyły podstawowych wartości zabytku. Przy projektowaniu budynku odwołano się również do architektury światowej przez zastosowanie 4 z 5 zasad architektury nowoczesnej sformułowanych w 1922 r. przez Le Corbusiera (płaskie dachy, układ wnętrz na otwartym planie, niezależna od konstrukcji forma elewacji, którą można dowolnie kształtować, połączenie przestrzeni mieszkalnej poprzez taras z ogrodem i przyrodą). Pierwsza karta GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 24 listopada 2009 r. przez dr. hab Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Aktualizacja GEZ wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 4 grudnia 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku". Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ. Dopiero od 19 października 2019 r. dla przypadków włączania/wyłączania z GEZ wprowadzono wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji oraz zawiadomienie właścicieli o zamiarze włączenia/włączeniu karty adresowej do GEZ. Obowiązek ten nie miał jednak zastosowania do spornego budynku, bo karta z 2018 r. nie była nową kartą adresową (§ 18a ust. 1 rozporządzenia) - zawiera ona jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie; wykonana została przez K. I., która utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sporu, zatem - zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - ma interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W skardze określono jej przedmiot w sposób alternatywny podkreślając, że w orzecznictwie prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy: według jednego z nich w omawianym przypadku przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) polegająca na wpisaniu zabytku czy też włączeniu jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, natomiast według drugiego przedmiotem skargi jest w takim przypadku zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący zauważa, że "aktualne orzecznictwo zdaje się skłaniać" ku przyjęciu, że przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. "Gminna ewidencja Zabytków miasta Zakopanego" - pozycja nr [...] - "willa murowana, ok. [...], ul. [...] (w aktach administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że określona w sentencji postanowienia czynność miała miejsce w dniu 14 lutego 2011 r. i to właśnie na tej podstawie budynek należący do skarżącego uzyskał status zabytku. Jak bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku przy ul. [...] w Z. , która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje. Karta ta została zaktualizowana poprzez uzupełnienie form ochrony zapisem "Miejscowy Plan Zagospodarowania przestrzennego "Zamoyskiego" uchwała nr XXIV/324/2012 z dnia 22 marca 2012 r. " Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego (załącznik nr 12) z dnia 31 sierpnia 2023 r. skierowane do Burmistrza, w którym skarżący zawarł sformułowanie: "w związku z powzięciem informacji, że budynek przy ul. [...] w Zakopanem ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków dla Miasta Zakopane (...)". Oznacza to, że najpóźniej w tej dacie, tj. 31 sierpnia 2023 r. skarżący wiedział o dokonanej czynności włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków. Organ udzielił odpowiedzi w dniu 5 września 2023 r., pismo to zostało odebrane w dniu 11 września 2023 r. (k. 1 i 2 akt adm.) Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało do Burmistrza pismem z dnia 23 października 2023 r. (data wpływu 24 października 2023 r., załącznik nr 9, akta adm.). Zatem skarżący o kwestionowanej czynności wiedział co najmniej w dniu 31 sierpnia 2023 r., a definitywnie upewnił się o tym w dniu 11 września 2023 r. Przywołana wyżej korespondencja kierowana była przez skarżącego jako adwokata wykonującego zawód w kancelarii adwokackiej przy ul. [...] w Z. Przyjmując najkorzystniejszy dla skarżącego sposób liczenia początku biegu 14 dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszeni prawa jako 11 września 2023 r. (art. 52 § 3 p.p.s.a.), to wezwanie skierowane zostało do Burmistrza z uchybieniem tego terminu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone w dniu 24 października 2023 r. Biorąc pod uwagę ponadprzeciętną orientację skarżącego w obowiązujących przepisach prawa (jest osobą wykonującą zawód adwokata), to nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a. in fine). Oceny tej nie zmieniają również wskazywane przez skarżącego rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ. Przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi w pkt II postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.