I OSK 2359/23

Dnia 12 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 302/23 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzję i poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. B. kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r., II SA/Ke 302/23 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ww. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2023 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. B. jest synem K. B., która jest wdową i zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności została zaliczona do osób okresowo niezdolnych do samodzielnej egzystencji do stycznia 2024 r. Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kontekście tego wyroku ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – organ I instancji, odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie Kolegium podniosło, że [...] grudnia 2022 r. J. B. oświadczył, że zaprzestał prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym od [...] grudnia 2022 r. Z kolei Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] stycznia 2023 r. poinformowała, że J. B. jest zarejestrowany jako producent rolny w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz, że w latach 2021 – 2022 pobierał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Kolegium, fakty te świadczą o tym, że strona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Figurowanie w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz otrzymywanie wsparcia bezpośredniego świadczy o tym, że strona prowadzi działalność rolniczą. Prowadzenie gospodarstwa rolnego powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane. Aby prawo to mogło zostać przyznane, odwołujący musiałby całkowicie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a taka sytuacja nie nastąpiła. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, J. B. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r. skargę oddalił wskazując, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że skarżący jest płatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,37 ha, w 2021 r. i 2022 r. pobrał dopłaty unijne w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i na dzień 4 stycznia 2023 r. skarżący zarejestrowany był jako producent rolny. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa okoliczność przesądza o prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny, że nie spełniona została przesłanka z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., gdyż nie można przyjąć aby w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, pomimo że złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia takiego gospodarstwa od [...] grudnia 2022 r. W ocenie Sądu I instancji, dopóki rolnik figuruje w ewidencji krajowych producentów rolnych, dopóty nie można stwierdzić, że zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I .na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17b ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że fakt, iż skarżący w 2022 r. uprawniony był do dopłat bezpośrednich na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skutkuje niespełnieniem przesłanki rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego; 2. art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, iż sam fakt zarejestrowania w systemie ewidencji producentów rolnych Agenci Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skutkuje niespełnieniem przesłanki rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje uznać, iż ocenę zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego oprzeć należy na rzeczywistym stanie faktycznym a nie na domniemaniu, iż w związku z figurowaniem w ww. ewidencji strona wciąż prowadzi gospodarstwo rolne; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 135 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy orzekające w sprawie nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego dla stwierdzenia, iż skarżący nie zaprzestał prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym oraz orzekły niespełnienie tej przesłanki na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie tych form aktywności w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy także zauważyć, że w przypadku gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 u.ś.r. ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (art. 17b ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa była powyżej potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Skoro zatem jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to wypada uznać, że wymogu tego nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo (vide: B.Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 453–456). Z tego względu, rolnicy, ich małżonkowie i domownicy, ubiegając się oświadczenie pielęgnacyjne, są zobligowani do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, przy czym ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Powyższa forma dowodzenia podstawowej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z specyficznego charakteru pracy rolnika i braku możliwości powoływania się na inne dokumenty wskazujące na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób pozostających w zatrudnienia lub prowadzących działalność gospodarczą. Powyższe ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowi ono dowód na określoną okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., I OSK 1073/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy wynika, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w przypadku skarżącego oznacza rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego a także pracy w nim, była przedmiotem weryfikacji organu odwoławczego. Ustalono w trakcie postępowania, iż w latach 2021 – 2022 skarżący był zarejestrowany w krajowym systemie ewidencji producentów, w ewidencji gospodarstw rolnych oraz w ewidencji wniosków o przyznanie płatności do gruntów, a nadto w owych latach pobierał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Okoliczności te doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego bowiem figurowanie w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz otrzymywanie wsparcia bezpośredniego świadczy o tym, że strona prowadzi działalność rolniczą. Stanowisko to zostało zaakceptowane zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, co trafnie zarzuca skarga kasacyjna. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podobnie, do kryterium faktycznego działania odwołuje się art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w przypadku gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się rolnik. Przepis ten stanowi bowiem wyraźnie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jakkolwiek przesłanka ta nie została zdefiniowana w przepisach u.ś.r., to nie powinno budzić wątpliwości, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego oznacza brak faktycznych działań związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego określonego typu. Chodzi przy tym o wszelkie czynności z tym związane, w tym także o charakterze zarządczym. Samo posiadanie gospodarstwa lub jego własność nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Również posiadanie statusu rolnika na gruncie regulacji prawa krajowego lub wspólnotowego nie może być utożsamiane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jeżeli nie jest źródłem rzeczywistych korzyści wynikających z przyznanych płatności. Zatem dopiero fakt pobierania dopłat, jako korzyści finansowych wynikających z prowadzenia gospodarstwa rolnego, stanowi przeszkodę w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Owe płatności stanowią bowiem dowód prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego. Wadliwy jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie powinno być oparte na rzeczywistym stanie faktycznym. Ustalenie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego winno nastąpić na podstawie dyrektywy prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc tej samej dyrektywy, która służy ustaleniom pozostałych relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ustalenie to nie może natomiast nastąpić przez dowody pośrednie, określające status właścicielski lub zawodowy określonej osoby. Nie można także nie dostrzec, iż skarżący złożył oświadczenie w formie określonej w art. 17b u.ś.r., wskazując, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego od 15 grudnia 2022 r. Nie podważają zatem prawdziwości powyższego oświadczenia okoliczności, które miały miejsce przed owa datą, w szczególności pobranie płatności w latach 2021 – 2022, a więc za okres, w którym skarżący gospodarstwo rolne prowadził. Również sama gotowość rolnika do pobrania płatności nie oznacza jeszcze prowadzenia gospodarstwa rolnego. Trafne w takiej sytuacji okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnoszone w kontekście błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie przesłanki zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Zasadnie także autor kasacji wskazał na naruszenie art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r. sygn. akt I FSK 205/18; wyrok NSA z 23 stycznia 2018r. sygn. akt I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.