II SA/Po 256/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. K. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 12 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 5 grudnia 2023 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "X" nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją dla światłowodu) na terenie działki nr ew. [...] i [...], obręb M. w P.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 27 marca 2023 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek "X" sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "inwestorem") o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Wśród zawiadomionych był skarżący. Postanowieniem z tego samego dnia, nr [...], Prezydent zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi na postanowienie, Spółka wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r., nr [...], Prezydent zawiesił postępowanie administracyjne na czas usuwania nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Dnia 6 lipca 2023 r. inwestor zawnioskował o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednocześnie przedstawił on Prezydentowi odpowiedź na postanowienie, w którym zobowiązano Spółkę do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., nr [...], Prezydent podjął zawieszone postępowanie administracyjne, ale na wniosek inwestora, postępowanie zostało ponownie zawieszone w dniu 27 września 2023 r. Postępowanie administracyjne zostało podjęte w dniu 4 grudnia 2023 r. Decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., nr [...], znak: [...], Prezydent udzielił pozwolenia na budowę inwestycji zaplanowanej przez Spółkę. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że jedna z działek inwestycyjnych jest objęta w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. " – rejon ulic [...] i [...] w P. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2013 r. poz. 433, zwanej dalej "uchwałą nr [...]"). Realizacja inwestycji została poprzedzona decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami. Skarżący wespół z K. M., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżący nie chce sąsiadować z zaplanowaną inwestycją. W piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. inwestor zajął stanowisko wobec doręczonego jemu odwołania od decyzji Prezydenta. Spółka podniosła, że wydanie pozwolenia na budowę jest niezależne od aprobaty społecznej. Wydanie tej decyzji ma charakter związany. Decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że inwestor dochował wszystkich wymogów co do wniosku i dokumentów uzupełniających wniosek. Inwestor rozwiał wszelkie wątpliwości, jakie miał Prezydent. Planowana inwestycja to wieża o wysokości 52,30 m (wraz z odgromnikiem). Zostanie ona posadowiona w odległości 3 m od granicy działki skarżącego, a instalacja wewnętrzna będzie przebiegać w działkach inwestycyjnych. Działki te mają być ogrodzone płotem o wysokości 2,19 m w technologii ażurowej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało poprzedzone uzgodnieniami z władzami wojskowymi – siły lotnicze. Inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją lokalizacyjną, w której określono maksymalną wysokość – 54 m n.p.t. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności z zamierzoną inwestycją. W § 19 pkt 2 lit. a uchwały nr [...] wynika, że roboty budowlane w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej mogą być prowadzone. Dlatego też położenie światłowodu i okablowania w części działki objętej planem miejscowym, będzie wykazywało zgodność z prawem lokalnym. Wojewoda stwierdził, że ekspozycja ludności na ponadnormatywne działanie pola elektromagnetycznego nie będzie miała miejsca. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący zakwestionował naruszenia proceduralne, jakie jego zdaniem miały miejsce: 1) w toku postępowania przed Prezydentem postępowanie administracyjne było zawieszane bez zgody skarżącego; 2) w decyzji organu I instancji nie wymienia się stron postępowania, co prawda mowa jest o załączniku w postaci rozdzielnika, ale ten nie został doręczony skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie przed Prezydentem było zawieszane, a zgodnie z procedurą, zawieszenie na wniosek strony może mieć miejsce, jeżeli zgodzą się na to pozostałe strony i nie zagraża to interesowi publicznemu. Skarżący uważa, że nie było podstaw do zawieszania postępowania, a inwestor nie miałby w ten sposób czasu na uzupełnienie akt sprawy, dlatego Prezydent byłby zobowiązany do wydania decyzji odmownej. W ten sposób dano czas inwestorowi do przygotowania się. Skarżący uważa także, że nie doręczono jemu rozdzielnika, a więc nie oznaczono prawidłowo stron postępowania administracyjnego, co w jego mniemaniu, jest błędem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji ustosunkował się do zarzutów skargi i stwierdził ich niezasadność. Skarżący odbierał na zasadzie fikcji doręczeń postanowienia o zawieszeniu postępowania przed Prezydentem. Brak aktywności skarżącego nie może zatem stanowić o wadliwości decyzji. Co do oznaczenia stron postępowania, każda ze stron ma prawo do przeglądania akt. Natomiast przepisy o ochronie danych osobowych przewidują tzw. zasadę minimalizacji przetwarzania danych. Organ nie przesyła decyzji z danymi osobowymi, tylko zamieszcza je w rozdzielniku, który jest dostępny w aktach sprawy. Na rozprawę w dniu 12 września 2024 r. stawili się: skarżący oraz uczestnik postępowania – A. W.. Za pozostałe strony, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawił się nikt. Skarżący podtrzymał swoją skargę. Nie ma zgody społeczności lokalnej na budowę inwestycji. Skarżący nie wie dlaczego tylko on był zawiadamiany o postępowaniu, a pozostali sąsiedzi nie. Uczestnik postępowania – A. W. – podniósł, że odbierał korespondencję, ale myślał, że dotyczy to innej inwestycji, która też ma być zrealizowana w okolicy. Uczestnik także nie wyraża zgody na realizację wieży komórkowej, jest ona za blisko jego działki. Uczestnik zamierza wystąpić o warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego tak jak sąsiedzi. Skarżący dodał, że krąg stron postępowania powinien być większy, ponieważ promieniowanie z wieży będzie oddziaływać na większą ilość działek. Wyrok ogłoszono po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wieży komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w P.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Skarżący koncentruje się jednak na samych zarzutach procesowych, dopiero podczas rozprawy sądowej podniósł zarzuty, które odnoszą się do kwestii materialnoprawnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się właśnie do zarzutów procesowych, ponieważ zgodność decyzji z procedurą, w której powinna ona zapaść, warunkuje możliwość odniesienia się do kwestii materialnoprawnych. Skarżący podnosi przede wszystkim, że w toku postępowania administracyjnego przed Prezydentem nie był on zawiadamiany o wnioskach inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego. Przepis art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") stanowi o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony, która zainicjowała to postępowanie, jeżeli pozostałe strony nie sprzeciwiają się temu, a także nie godzi to w interes społeczny. Sąd dostrzega tutaj pewne nieprawidłowości w działaniu ze strony Prezydenta, jednakże nie mają one wpływu na wynik sprawy. Istotnie, aby skutecznie skorzystać z art. 98 § 1 k.p.a., należy najpierw zawiadomić pozostałe strony postępowania administracyjnego o wpływie wniosku o zawieszenie postępowania. Jeżeli strony te nie sprzeciwią się w jakikolwiek, dowolny sposób (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/20), a zawieszenie tego postępowania nie będzie zagrażać interesowi społecznemu, organ administracji publicznej może wówczas zawiesić postępowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby Prezydent kiedykolwiek informował pozostałe strony o wnioskach inwestora o zawieszenie postępowania. Naruszono tutaj tryb stosowania art. 98 § 1 k.p.a., jednakże nie można z tego uczynić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Warto bowiem zauważyć, że ustawodawca zawarł w art. 98 § 1 k.p.a. kompetencję do zawieszenia postępowania, jednakże jest to w kwestii uznaniowej organu (wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 942/22). Nawet gdyby skarżący sprzeciwiłby się zawieszeniu postępowania, tak jak inni uczestnicy, organ I instancji i tak mógłby zawiesić postępowanie administracyjne, ponieważ ma w tym aspekcie władzę dyskrecjonalną. Ubocznie należy tylko zaznaczyć, że skarżący odebrał (w drodze fikcji doręczeń – art. 44 § 4 k.p.a.) wszystkie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Skarżący mógł przecież skorzystać ze swojego prawa do wniesienia zażalenia na także z tych postanowień i zwrócić uwagę organowi odwoławczemu na ww. nieprawidłowości. Skarżący zaniechał jednak tego. Chybiony jest zatem pierwszy z zarzutów skargi. Skarżący pominął ważną kwestię w swojej argumentacji – podniósł, że po upływie okresu określonego prawem, Prezydent musiałby płacić karę, a nieuzupełnienie braków spowodowałoby wydanie decyzji odmownej. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze, skarżący nawiązuje do regulacji art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., gdzie istotnie wskazuje się, że przekroczenie terminu 65 dni oznacza nałożenie kary na organ I instancji. Skarżący pominął jednak treść art. 35 ust. 8 p.b., który stanowi: "Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". Prezydent nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, wskazując 21-dniowy termin. Uwzględnienie tego terminu odsuwa w czasie konsekwencje, o których mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Po drugie, wyznaczony przez Prezydenta termin jest terminem prawa procesowego, wyznaczonym przez organ. Nie jest to więc termin ustawowy, a więc o długości tego terminu decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jest on więc skracalny, jak i wydłużalny, a ponadto podlega przywróceniu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 950/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 996/11). Sprawy z zakresu prawa budowlanego wiążą się z licznymi formalnościami, koniecznością przedstawienia organom skomplikowanych dokumentów. Korzystając z art. 8 § 1 k.p.a., organ I instancji powinien działać w sposób budzący zaufanie do organów państwa również w stosunku do inwestora. Zrozumiałym musi być, że inwestor powinien mieć możliwość na uzupełnienie braków swojego wniosku. Prezydent zasadnie nie czynił więc niczego, co mogłoby w sposób nadmiernie rygorystyczny dążyć do utrudniania inwestorowi pracy nad jego wnioskiem szczególnie, że w przepisach p.b. sprzeciw pozostałych stron postępowania nie determinuje rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2291/20). Przechodząc do drugiego zarzutu skargi, również należy stwierdzić jego oczywistą niezasadność. Wojewoda w odpowiedzi na skargę trafnie podniósł, że udział stron w postępowaniu administracyjnym, które przecież łatwo jest ustalić, chociażby poprzez wzgląd do akt sprawy, nie powinien prowadzić do nadmiernego ujawnia danych, które nie mają w istocie rzeczy znaczenia dla sprawy, np. adres zamieszkania uczestnika postępowania. Poza tym, przepis art. 107 § 1 k.p.a., ani art. 36 ust. 1 p.b. nie zawiera obowiązku dołączenia do decyzji o pozwoleniu na budowę rozdzielnika. Nie można mylić rozdzielnika ze wskazaniem strony albo stron postępowania administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.), ponieważ określenie strony albo stron odnosi się do zagadnienia, w myśl którego decyzja jest skierowana do określonego indywidualnie podmiotu będącego adresatem decyzji z uwagi na skonkretyzowanie jego praw lub obowiązków (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 427). Żaden z organów nie miał obowiązku przesyłania skarżącemu wraz z decyzją rozdzielnika, ponieważ doszłoby do ujawnienia informacji objętych ochroną danych osobowych. Żaden z ww. przepisów prawa nie wymaga, aby wysyłać także rozdzielnik, w którym oznaczone są strony postępowania inne niż adresat decyzji. W sposób oczywisty, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tj. nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na twierdzenia podniesione na rozprawie sądowej, Sąd, kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a., przejdzie teraz do omówienia zagadnień materialnoprawnych. Sąd podniósł już powyżej, że brak zgody społeczności, która będzie sąsiadować z zaplanowaną inwestycją nie stanowi przesłanki do wydania decyzji odmownej. Zgoda sąsiadów nie może determinować tego, czy inny podmiot prawa może skorzystać z przysługującego jemu prawa wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok TK z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2001, z. 2). Krąg stron postępowania został ustalony przez Prezydenta na podstawie art. 28 ust. 2 w związki z art. 3 pkt 20 p.b. W projekcie budowlanym wskazano także przepis art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) i stwierdzono, że chociaż oddziaływanie inwestycji będzie mieścić się w granicach działek inwestora, to jednak należy dopuścić do udziału w postępowaniu sąsiadów, tj. właścicieli tych działek, które bezpośrednio graniczą z działkami inwestora. Wynika to z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Co do dalszych sąsiadów, promieniowanie pola elektromagnetycznego nie będzie sięgać do granic dalszych działek, stąd krąg powinien być wyznaczony tak, jak ostatecznie miało to miejsce. To wszystko zostało skrupulatnie opisane w projekcie budowalnym (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji). Sama lokalizacja inwestycji, ściślej, jej położenie na działkach inwestycyjnych, została prawomocnie przesądzona w decyzji Prezydenta o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta, jako że nie została zaskarżona odwołaniem, ani skargą do sądu administracyjnego, korzysta z ochrony prawnej, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. To w niej przesądzono o tym, gdzie dokładnie będzie stała wieża komórkowa, a uczyniono to z uwzględnieniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i budynki telekomunikacyjne (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 321/22). Jak stanowi bowiem art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wiążąca dla organu, który ma następnie wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ani Prezydent, ani Wojewoda nie mogli zatem zakwestionować lokalizacji zamierzonej inwestycji. Nie można zatem podzielić stanowiska uczestnika postępowania, że inwestycja znajduje się za blisko jego działki. Plany uczestnika postępowania nie mogą w żaden sposób zablokować trwającego już procesu inwestycyjno-budowlanego. Sąd przeanalizował pozostałe zagadnienia prawnobudowlane z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., ale nie dopatrzono się żadnego błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego albo ich błędnej wykładni. Wojewoda zatem prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jego ocena naruszeń prawa procesowego również okazała się prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.