VIII SA/Wa 590/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 590/24 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2024 roku, nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej jako organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2024 roku, poz. 572 dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2024 roku, poz. 725 dalej jako prawo budowalne), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z oo S.K.A na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia 3 kwietnia 2024 roku, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie reklamy wolnostojącej na działce, nr ew. [...], położonej w W. [...], jednostce ewidencyjnej G.– obszar wiejski, informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia wniosku o legalizację obiektu oraz zasadach jego obliczania – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu 8 stycznia 2024 roku do PINB w G. wpłynął wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności budowy reklamy wolnostojącej przy drodze krajowej nr S7. W wyniku przeprowadzonej w dniu 5 marca 2024 roku kontroli organ przeprowadził oględziny prowadzonych robót na działce nr ew. [...] w W. [...]. Podczas oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce zlokalizowana jest konstrukcja stalowa pod reklamę wielkopowierzchniową. Jest to konstrukcja przestrzenna o szerokości 21,6 m, głębokość 3,2 m, wysokość 10 m, posadowiona na elementach betonowych( 16 sztuk), posiada 16 sztuk odciągów stalowych z kotwami stalowymi w gruncie. Konstrukcja z rurek stalowych( system DELTA 73), wewnątrz obciążona blokami betonowymi. Na konstrukcji z trzech stron zainstalowano treści reklamowe na materiale PCV. Po przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 roku, nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie reklamy wolnostojącej na działce nr [...], położonej w W. [...], jednocześnie informując o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła [...] sp. z oo S.K.A. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie ustalił, że na terenie działki nr [...] zlokalizowana jest konstrukcja stalowa pod reklamę wielopowierzchniową, o konstrukcji przestrzennej o wymiarach – szerokość 21,6, głębokość 3,2 m, wysokość 10 m, posadowiona na elementach betonowych 16 sztuk, posiada 16 sztuk odciągów stalowych z kotwami stalowymi. Konstrukcja z rurek stalowych( system DELTA 73), wewnątrz obciążona blokami betonowymi. Na konstrukcji z trzech stron zainstalowano treści reklamowe na materiale PCV. Odległość konstrukcji reklamowej od drogi krajowej S7 – 22 m, w obszarze niezbudowanym, reklama bez oświetlenia. Organ podniósł, że w świetle uregulowań prawa budowalnego możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy zaliczymy zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowalnego – budowle wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na wybudowanie których potrzebne jest pozwolenie na budowę. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust.3 pkt 3c prawa budowalnego dokonanie zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego na wybudowanie przedmiotowej reklamy potrzebne było pozwolenie na budowę, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowalnego. Organ podnosił, że w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenia reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej, tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie jest trwale związane z gruntem nie decyduje wyłącznie sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i techniczne możliwości przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Decyduje wielkość urządzenia reklamowego, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, które wymagają trwałego związania z gruntem. Organ odwoławczy w tym zakresie odwoływał się do stanowiska zajętego przez sądy administracyjne( wyroki sądów administracyjnych – z dnia 27 czerwca 2011 roku WSA w Krakowie – syg. akt SA/Kr 718/11, z dnia 5 stycznia 2022 roku, II SA/Gd 468/21). W związku z powyższym zgodnie z art. 48 ust.1 prawa budowalnego organ nadzoru budowalnego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 48 ust.3 prawa budowalnego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowalnego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Z tych względów zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie i organ utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo, iż w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust.1 i 2 prawa budowalnego gdyż mamy do czynienia z realizacją inwestycji, która wymaga dokonania zgłoszenia a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 48 ust.2 i 3 prawa budowalnego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy mamy do czynienia z realizacją inwestycji, która wymagała zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez : - błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym w szczególności w zakresie podstawy realizacji inwestycji; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia i w konsekwencji błędne orzeczenie o utrzymaniu w mocy postanowienia nakładającego na spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów. Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie zasadności uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją urządzenia reklamowego, a nie jak wskazuje organ – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Cechy konstrukcyjne oraz parametry obiektu nie dowodzą aby konieczne było prowadzenie budowy celem posadowienia urządzenia reklamowego. W ocenie skarżącego urządzenie ma charakter tymczasowy i mobilny, a jego posadowienie wymaga jedynie instalacji. Instalacja różnie się od procesu budowy i oznacza montaż elementów tworzących urządzenie reklamowe. Wskazał na stanowisko WSA w Warszawie z wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 roku, VII SA/Wa 219/09 gdzie sąd zaznaczył, że jeśli urządzenie reklamowe ma powstać na skutek złożenia go z kilku osobnych części w następstwie ich połączenia to niewątpliwie mamy do czynienia z instalacją urządzenia, a nie z budową. Zgodnie z linia orzeczniczą sądów administracyjnych instalacja urządzeń reklamowych, w tym wolnostojących nośników reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepis art. 7 k.p.a. który nakłada na organy obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się również naruszenie przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa, gdyż w ramach tej zasady mieści się prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób oparty na przepisach prawnych, w tym w sposób przewidywalny i konsekwentny. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. Organ podejmując decyzję( postanowienie) związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i merytorycznego rozstrzygania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej wynikającej z treści art. 7 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2011 r. (art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a więc podejmować również z urzędu wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bowiem działając na podstawie przepisu prawa materialnego, przewidującego uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81, publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Z przepisu art. 7 k.p.a. wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. o sygn. I OSK 777/05, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Organ jest również zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca w przedmiotowej skardze podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które skutkowały wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, że inwestor rozpoczął proces budowy – budowli w rozumieniu przepisów prawa budowlanego urządzenia reklamowego, a faktycznie była prowadzona instalacja urządzenia reklamowego, która wymagała zgłoszenia. Należy zauważyć, iż organ oparł swoją ocenę w sprawie na oględzinach przedmiotowego urządzenia reklamowego i charakterystycznych jego parametrach. Oględziny miały miejsce w dniu 5 marca 2024 roku. W tym zakresie protokół oględzin, w tym część opisowo – zdjęciowa nie była kwestionowana przez strony. Należy zgodzić się z ustaleniem poczynionym przez organy, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe biorąc pod uwagę jego wymiary – szerokość 21,6 m, głębokość 3,2 m, wysokość 10 m oraz sposób posadowienia na elementach betonowych z odciągami stalowymi i kotwami stalowymi w gruncie daje podstawy do uznania go za budowlę. O tym, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W ocenie Sądu ustalenia kontroli wskazują, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym trwale z gruntem związanym. W odniesieniu zaś do wykładni użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa. Wskazywano, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych, przy czym montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane (por. np. wyroki NSA z 2 sierpnia 2022 r., II OSK 2483/19; z 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19, LEX nr 3052094). W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do zrealizowania obiektu budowlanego – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowalnego, a wykonane roboty nie polegały na instalowaniu robót budowlanych. W tej sytuacji pozwolenia na budowę - na zasadach ogólnych - wymagała budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl ustawy Prawo budowlane jest budowlą (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2077/16, LEX nr 2527196). Stanowisko skarżącej zarzucającej brak podstaw do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i stanowi li tylko polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ. W związku z tym, na tle prawidłowo przeprowadzonych ustaleń faktycznych, prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego w związku z tym zarzuty skarżącej spółki odnośnie naruszenia przepisów art. 48 ust 1 -3 prawa budowalnego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.