I OSK 877/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/22 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2022 r. nr DO-II.7610.367.2021.KC w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1800/22, oddalił skargę P. S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] o pow. [...] ha , w obrębie [...]. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest decyzją uznaniową, lecz tzw. decyzją związaną. Tym samym art. 154 k.p.a. nie ma do niej zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyły P. S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, iż Minister Rozwoju i Technologii nie dokonał analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i bez takiej analizy uznał, że jest "wyłączone wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pomimo tego nie jest wyłączone wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a przy tym takie wzruszenie nie narusza interesu społecznego". II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj. - art. 154 § 1 k p a. i art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) poprzez przyjęcie, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy, nie ma możliwości wydania innej decyzji niż ta, która jest zgodna z podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, w sytuacji, kiedy wnioskodawca składa wniosek o uchylenie decyzji wydanej w wyniku postępowania wszczętego nie z urzędu, a na wniosek strony. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sąd Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym zadaniem NSA jest przede wszystkim ocena czy wyrok sądu pierwszej instancji, rozumiany jako sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, odpowiada prawu. Wniosek taki wyprowadzić można z treści art. 184 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10 te i niżej przywołane orzeczenia publik. w CBOSA). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 318/18). W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, w okolicznościach o których mowa w art. 184 in fine, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest do skorygowania uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zastępując w motywach swojego rozstrzygnięcia błędne poglądy czy przemilczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, wypowiedziami odpowiadającymi prawu. Uzasadnienie wyroku sądu kasacyjnego zastępuje wówczas uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w takim zakresie, w jakim NSA dokonał korekty motywów wskazanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem rozpatrującego niniejszą sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Mimo uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez oddalenie skargi kasacyjnej należy uznać za prawidłowy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy doszło Sąd wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w kontekście przepisów wskazanych w punktach I i II petitum skargi. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oddalając skargę na decyzję Ministra, odmawiającą zmiany decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1994 r., Sąd Wojewódzki wskazał natomiast, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Nie ma w związku z tym charakteru uznaniowego, co skutkuje, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niedopuszczalnością jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. Odnosząc się do powyższego stanowiska wskazać należy, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 (jak i art. 155 k.p.a.) nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń wyrażono stanowisko, że ww. tryby mogą mieć zastosowanie jedynie do decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24.04.2012 r., II OSK 188/11, wyrok NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, wyrok NSA z 8.05.2012 r., II OSK 1693/11). W ramach argumentacji formułowanej na jego poparcie eksponowana jest konstatacja, że decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, nie da się zastąpić inną decyzją, również prawidłową Jednak aktualnie dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd (który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie), że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. (por. W. Wróbel Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 154, a także H. Knysiak-Molczyk Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, stan prawny na 1 lipca 2015 r., artykuł P. Gołaszewskiego - Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym - uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012 oraz wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11, wyrok NSA z 10 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10). Z treści przepisu art. 154 k.p.a. nie wynika bowiem ograniczenie zastosowania tego przepisu tylko do decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1153/11). Art. 154 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani włączeń w tych kwestiach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska Sądu I instancji, który wskazał, że kwestionowana decyzja Ministra jest prawidłowa, gdyż zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. odnośnie decyzji związanej jest niedopuszczalna. Jednak jak podniesiono powyżej, ta wadliwość uzasadnienia nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tę decyzją ostateczną przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 2 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., oczekując, że w ramach tego postępowania organ dokona podziału działki nr [...], a po podziale część nowo powstałych działek zostanie uwłaszczona na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.), zaś część zostanie uwłaszczona na podstawie art. 200 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Zgodnie z art. 37a ustawy o komercjalizacji, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z przytoczonego przepisu wynika, że reguluje on zupełnie odrębny tryby uwłaszczenia, niż uwłaszczenie w trybie art. art. 2 ustawy zmieniającej z 1990 r., które dokonuje się w oparciu o różne przesłanki i wywołuje odmienne skutki prawne, w innych przedziałach czasowych niż wskazane w art. 2 ustawy zmieniającej. Z tej przyczyny nie jest możliwe dokonanie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990r. w ten sposób, że organ wyda nową decyzję opartą na innej podstawie prawnej (tj. art. 37a ustawy o komercjalizacji), która ma zastosowanie do całkiem odmiennych stanów faktycznych. Ponadto, nie budzi wątpliwości, że z jednoznacznie brzmiącej treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że ma on zastosowanie jedynie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Tymczasem, decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1994 r. stwierdzała nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzja ta ukształtowała zatem sytuację prawną skarżącej, stwierdzając nabycie przez ten podmiot praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji. Również z tego powodu decyzja z 1994 r. nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Tak więc, mimo że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne (w zakresie braku podstaw do ograniczenia zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych), nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.