I SA/Wa 1800/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2022 r. nr DO-II.7610.367.2021.KC w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 11 maja 2022 r. nr DO-II.7610.367.2021.KC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 października 2021 r. nr 3067/2021 odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. nr 323/94 stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. w rejonie ul. [...] o pow. 8.4349 m², ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], w części odnoszącej się działki nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z 31 maja 1994 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego ww. niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa. Spółka P. S.A. z siedzibą w W. pismem z 21 marca 2017 r. wniosła, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a o uchylenie ww. decyzji z 31 maja 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzją z 29 października 2021 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. ww. części. Spółka P. S.A. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 154 k.p.a. oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zasad stosowania powołanego przepisu i podkreślił, że istotę niniejszego postępowania stanowi ocena zagadnienia, czy w stosunku do decyzji z 31 maja 1994 r. możliwe jest zastosowanie trybu uchylenia decyzji, zawartego ww. przepisie w zakresie żądanym przez skarżącą. Organ odnosząc się do kwestii identyfikacji przedmiotowych działek wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2016 r. wynika, że uwłaszczone działki nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zostały następnie podzielone na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 84.349 m² i zostały wykazane jako działki rozliczeniowe na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z 15 marca 1994 r. Nr [...]. Organ zaznaczył, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. objęta wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów P., będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Minister podkreślił, że z powyższego wynika, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, ponieważ prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w tym przepisie powstaje ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie ten fakt potwierdza. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. W ocenie organu, mając na uwadze fakt, że przedmiotowa decyzja z 31 maja 1994 r. wydana w trybie ww. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie stan zaistniały z mocy prawa, nie może mieć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Skoro zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, nieustosunkowania się Wojewody Mazowieckiego do dalszej części wniosku, tj. potwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. 123 m² z obrębu [...] oraz własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Spółki P. S.A.; zatwierdzenia podziału działki nr [...], obręb [...] - zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy 23 lutego 2017 r. pod nr [...]; potwierdzenia na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow. 485 m² i nr [...] o pow. 2830 m² z obrębu [...] oraz własność budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz spółki P. S.A., Minister wskazał, że stanowią one osobne wnioski, które powinny zostać rozpatrzone przez Wojewodę Mazowieckiego w odrębnych postępowaniach. Spółka P. S.A. w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów jest niezasadna. Skarżąca wskazała, że art. 154 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uprawnienie do zmiany lub uchylenia tej decyzji ma organ administracji, który tę decyzję wydał. Istotne jest, że przepis ten nie określa jednak wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym - przepisy k.p.a. nie różnicują decyzji administracji pod kątem zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcie organu II instancji nie jest zatem prawidłowe i nie jest zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów. W ocenie skarżącej dokonane rozstrzygniecie nie jest również uzasadnione interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sprawa dotyczy uwłaszczenia, które nabyło przedsiębiorstwo państwowe P. - poprzednik prawny Spółki P. - z mocy ustawy, a które okazało się być - w świetle dokumentów i opracowań geodezyjnych dokonanych obecnie - nieuprawnione w tak określonych granicach ewidencyjnych poszczególnych działek. Dlatego Spółka P. S.A. - następca prawny przedsiębiorstwa państwowego P. - złożyła wniosek o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 maja 1994 r., który został uzasadniony koniecznością doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego użytkowanych działek. Skarżąca wskazała, że w związku z aktualizacją zapisów w ewidencji gruntów ustalone zostało, iż część działki objęta uwłaszczeniem (cz. dz. [...]) na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie stanowiła w chwili uwłaszczenia własności Skarbu Państwa i tym samym nie powinna podlegać działaniu ww. przepisu i powinna stanowić podstawę do uchylenia ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których Kodeks odsyła. Możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższych przepisów do decyzji wadliwej może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia na podstawie innych przepisów Kodeksu (np. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.). Z treści art. 154 § 1 (i 155) k.p.a. wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianych przepisów również wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą ( lub uchyleniem decyzji ) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą argumentacji Ministra zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest twierdzenie, że tryb postępowania przewidziany treścią art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji wydawanych w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jest takich, w których organom administracji przyznano w przepisie prawa materialnego możliwość wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest decyzją uznaniową, lecz tzw. decyzją związaną to tym samym art. 154 k.p.a. nie ma do niej zastosowania. Rozstrzygnięcie decyzji związanej zdeterminowane jest bowiem przepisem prawa materialnego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej wskazany pogląd w pełni podziela. Trafnie organ powołał się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w tym przedmiocie. W orzecznictwie tych sądów dominuje stanowisko, że art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji związanych. W wyroku z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06. Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdził, że "w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności". Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1936/14, z 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1681/12, z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1693/11. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak na wstępie.