I OSK 1936/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 329/14 oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Krakowski, po rozpatrzeniu wniosku A. P., odmówił dokonania zmian danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów wynikających z aktualizacji użytków dla działki nr 287/4 obręb [...] na podstawie operatu pomiarowego z dnia 4 października 2010 r., KERG [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę D. W. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...]. Wnioskiem z 21 lutego 2013 r. A. P. wystąpił na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., o zmianę ostatecznej decyzji odmownej, powołując się na przemawiający za tym interes społeczny oraz własny słuszny interes strony postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2011 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Geodetę Kraju decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu powołano się na pogląd, że na podstawie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, a nadto przepisy te mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1905/12). Wyjaśniono, że przedmiotem decyzji objętej wnioskiem o zmianę jest wprowadzenie zmiany do danych ewidencyjnych. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej p.g.k.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (§ 46 ust. 2 rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie). Wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu lub na wniosek, w drodze czynności materialno-technicznej (art. 22 ust, 2 i 3 p.g.k. w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia) albo, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, na podstawie decyzji administracyjnej (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, opartym na odpowiednich dokumentach, który odzwierciedla aktualny stan prawny i faktyczny określonej działki ewidencyjnej. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Przy czym w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów w bazach danych ewidencyjnych. Wpisy do ewidencji mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, ponieważ są one wtórne do stanu prawnego i faktycznego. Oznacza to, że ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje ani nie potwierdza stanu prawnego czy faktycznego nieruchomości, a jedynie go ujawnia. Z uwagi na obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności organ powinien wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o odpowiednie dokumenty, które są dla niego dostępne w momencie wprowadzania tych zmian. Z podanych powodów decyzja orzekająca o odmowie aktualizacji (wprowadzenia zmiany) do ewidencji gruntów i budynków jako decyzja deklaratoryjna nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że odnośnie działki stanowiącej własność skarżącego Starosta prowadził dwa odrębne postępowania: jedno na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej użytków rolnych, zakończone decyzją z [...] października 2012 r. oraz drugie na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w sprawie zmiany danych ewidencyjnych, zakończone decyzją odmowną z [...] maja 2011 r. W postępowaniach tych poczyniono odmienne ustalenia, jeśli chodzi o powierzchnię rodzajów użytków występujących na działce. Zdaniem skarżącego w decyzjach z zakresu ewidencji również występuje element uznaniowości umożliwiający zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a., albowiem jak stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 27 lipca 2011 r., opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu zawierające wykaz zmian gruntowych stanowi podstawę do aktualizacji operatu, jednak o formie i zakresie aktualizacji danych decyduje organ prowadzący ewidencję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono zakres i kryteria kontroli sądowej określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organów, że decyzja orzekająca o odmowie aktualizacji (wprowadzenia zmiany) ewidencji gruntów i budynków, jako decyzja deklaratoryjna, nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to postępowanie nadzwyczajne, które nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną, tylko przeprowadzeniu weryfikacji takiej decyzji pod kątem istnienia dwóch przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, żeby można ją było wzruszyć. Po pierwsze musi to być decyzja, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, a po drugie za uchyleniem lub zmianą tej decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z art. 22 ust. 3 p.g.k., osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 p.g.k. chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych uregulowane zostały w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a z przepisów tych wynika przede wszystkim obowiązek utrzymywania ewidencji w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Podane regulacje wedle Sądu I instancji potwierdzają, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne jedynie rejestrują stany prawne nieruchomości, które są ustalane w innym trybie i przez inne organy orzekające. Prawidłowe zatem jest stanowisko, że zmiany danych ewidencyjnych nie mogą być dokonywane ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny. W postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji organ nie dysponuje "luzem decyzyjnym" ani nie orzeka według uznania administracyjnego. Dane ewidencyjne winny się cechować aktualnością i mogą wynikać tylko i wyłącznie z dokumentów i aktów wymienionych w przepisach rozporządzenia. Decyzja o odmowie zmiany danych ewidencyjnych nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. W skardze kasacyjnej A. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że decyzja dotycząca zmiany danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów nie należy do kategorii decyzji administracyjnych, które mogą podlegać zmianie na podstawie tego przepisu, a tym samym przez jego niezastosowanie; 2. przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania, - art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano przebieg postępowania oraz wydane decyzje, w tym także na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślając rozbieżność ustaleń. Zakwestionowano także zasadność odmowy dokonania zmiany danych ewidencyjnych. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzone było nie w trybie czynności materialno–technicznej, przewidzianej w art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. i § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia, lecz w trybie postępowania administracyjnego, przewidzianym w § 47 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że tryb postępowania administracyjnego, jako sposób wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków znajduje zastosowanie wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Brzmienie tego przepisu potwierdza istnienie elementu uznaniowości w rozstrzygnięciach dotyczących wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w trybie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej dotyczą one przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast uchylenia decyzji. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego, które w sprawie ograniczają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej dla uzasadnienia tego zarzutu nie są trafne, a w konsekwencji zarzut nie mógł odnieść skutku. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. stanowi odrębny tryb postępowania, niekonkurencyjny w stosunku do innych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej lub trybu usuwania wad nieistotnych, może on mieć zastosowanie także do decyzji zgodnych z prawem. Przesłanki określone w tym przepisie, dotyczące względów interesu społecznego lub słusznego interesu strony, są wyłącznymi kryteriami dokonania zmiany decyzji ostatecznej. Oznacza to, że zmiana w tym trybie decyzji ostatecznej jest możliwa jedynie wówczas, gdy wskazane w nim przesłanki związane ze sferą interesu społecznego lub indywidualnego, mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i mogą decydować o zmianie stanowiska. Badanie tych przesłanek nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej, albowiem celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już załatwionej decyzją ostateczną, ale jej weryfikacja pod względem tego, czy za zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II, Warszawa 2010, s.326-127). Warunkiem zmiany nie jest w szczególności wadliwość prawna decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 ma zatem inny przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Na tę okoliczność i przesłanki zmiany decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, a jego interpretacja nie jest błędna. Wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki wprowadzają ograniczenie związane z decyzjami, który ze względu na swój przedmiot i charakter rozstrzygnięcia nie mogą być przez organ miarkowane w zależności od względów społecznych czy ze względu na interes strony. Znajduje to swój wyraz w formułowanej w orzecznictwie tezie, że uregulowany w art. 154 k.p.a. tryb weryfikowania decyzji ostatecznych nie ma zastosowania do tzw. decyzji związanych, przy wydaniu których organ jest zobowiązany do określonego rozstrzygnięcia, a przepisy nie pozwalają na uznanie (wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2024/10). Gdy zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., organ wydaje bowiem decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej, ale jedynie ze względu na stwierdzony interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 2 k.p.a.). Musi wobec tego organ dysponować zakresem swobody przy rozstrzyganiu danej kwestii merytorycznej, określanym mianem uznania. Należy przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że podział aktów na "związane" i "swobodne" nie jest podziałem dychotomicznym, ale kierunkowym, swoboda przyznana organom podlega stopniowaniu. Pod względem chronologicznym uznanie przyznane organowi umieszczane jest na końcu procesu decyzyjnego i następuje po subsumpcji, gdy ustalony jest już stan faktyczny i prawny sprawy, a organ winien podjąć rozstrzygnięcie. Uznanie jest kompetencją organu do wyboru rozstrzygnięcia (elementem dyspozycji norm) i nie może być utożsamiane z każdą formą swobody (dyskrecjonalności) organu na etapach związanych ze stosowaniem prawa, takich jak ocena materiału dowodowego czy interpretacja normy prawa materialnego (por. J. Zimmermann: Aksjomaty prawa administracyjnego. Warszawa 2013, s. 207-208). Nie są zatem trafne argumenty skargi kasacyjnej, że ze względu na przeprowadzenie w sprawie postępowania administracyjnego, dokonywanie czynności wyjaśniających i ocenę dowodów, a także kompetencje organu do oceny, czy złożone materiały uzasadniają wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów, decyzja o odmowie takiej zmiany ma charakter uznaniowy, wskazane elementy są przejawami innego rodzaju swobody przysługującej podmiotom stosującym prawo, właściwej w przypadku stosowania każdego rodzaju norm prawnych, nie tylko tych przyznającym kompetencję do ustalania konsekwencji prawnych w warunkach uznania administracyjnego. Aby stwierdzić, czy działanie organu ewidencji oparte jest na uznaniu administracyjnym, trafnie Sąd I instancji odwołał się do przepisów ustawowych i wykonawczych, regulujących sposób dokonywania zmian w ewidencji gruntów. Należy zgodzić się z wnioskami Sądu I instancji, że organ ewidencji gruntów jedynie ujawnia w prowadzonym rejestrze dane wynikające z dokumentów. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych. Każdorazowa zmiana w operacie ewidencji wymaga udokumentowania danych objętych żądaniem ujawnienia, a dokumenty potwierdzające zasadność zmiany winny pochodzić z okresu po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Organ ewidencyjny nie ma zatem swobody w wyborze zachowania, dyspozycja normy regulującej jego kompetencję do aktualizacji danych ewidencyjnych nie zawiera żadnego elementu umożliwiającego przyjęcie, że niezależnie od dostarczonych dokumentów, ze względu na interes społeczny czy interes strony, mógłby dokonać aktualizacji danych i zmienić treść wpisów ujawnionych w rejestrze. Taka pozycja organu rejestrowego godziłaby w zasadę trwałości i pewności rejestrów, w tym ewidencji gruntów. W konsekwencji w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do niewłaściwego niezastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji o odmowie zmiany danych ewidencyjnych, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, czym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.