III SA/Kr 1167/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na czynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem P.1217.2022.1990 postanawia: skargę odrzucić. Pismami z dnia 2 czerwca 2024 r. A. F. wniósł trzy skargi tożsamej treści na czynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem P.1217.2022.1990, wnosząc o uzupełnienie operatu lub wyłączenie operatu oraz zarzucając niegospodarność. Skarżący podniósł, że zaskarża on operat ze względu na niegospodarność Starosty Tatrzańskiego i przekroczenie przez niego uprawnień. Postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt III SA/Kr 1167/24, sygn. akt III SA/Kr 1168/24 oraz sygn. akt III SA/Kr 1169/24 i prowadzić je dalej pod sygn. akt SA/Kr 1167/24. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Do przesłanek dopuszczalności skargi należy przede wszystkim uczynienie jej przedmiotem, aktu lub czynności, na które do sądu administracyjnego przysługuje skarga. Katalog aktów i czynności spełniających ten warunek określa zasadniczo art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego – nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Wskazać należy, że taki sam problem rozpatrywany był już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1534/21. Stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lutego 2022 wydanego w tej sprawie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, i z tego względu posłuży się argumentacją w nim zawartą. Wyjaśniając znamiona przedmiotu zaskarżania opisanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podkreśla się, że: "dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem w pierwszej kolejności zidentyfikować określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie, czy dana czynność (kategoria czynności) jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, czy jest formą działania administracji, o której mowa w tym przepisie – musi nastąpić in abstracto, na podstawie przepisów, które tę czynność w sensie prawnym kreują i które zarazem statuują odnoszące się do niej reguły konstytutywne. Pośród tych reguł konstytutywnych wyróżnia się reguły konstrukcyjne, które wskazują podmiot kompetencji i substrat materialny danej czynności, i reguły konsekwencyjne, które wskazują jej skutek (zob. S. Czepita, Reguły konstytutywne a zagadnienia prawoznawstwa, Szczecin 1996, passim, zwłaszcza s. 148) – tu liczą się przede wszystkim te drugie. Określona, przewidziana prawem czynność organu administracji publicznej, z uwagi na swoje właściwości albo generalnie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, albo nie – a odpowiedź na to pytanie nie zależy od okoliczności konkretnego przypadku (konkretnej sprawy). Zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego, tym bardziej nie może zależeć od tego, czy in concreto jest ona wadliwa, czy też niewadliwa (to może mieć wpływ wyłącznie na ocenę zasadności skargi uprzednio uznanej za dopuszczalną). Analizując zaskarżoną czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – zgodnie z powyższymi założeniami, a zatem przede wszystkim przez pryzmat jej reguł konsekwencyjnych – stwierdzić należy, że powoduje ona, iż odnośny operat staje się jednym z materiałów zasobu, i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku – takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania. Od tego, czy taki lub inny dokument stał się jednym z materiałów zasobu – prawo własności w żaden sposób nie zależy. Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Wspomniana czynność nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości. A takie możliwości istnieją, nie wyłączając drogi sądowej. "Podkreślić należy, że przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów opracowanych w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych i ujawnienie tego faktu w prowadzonym rejestrze ewidencji materiałów nie jest jednoznaczne z równoczesną aktualizacją odpowiednich baz danych prowadzonych przez organ rejestrowy" (D. Felcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Wolters Kluwer 2019, s. 554). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. (I OSK 2201/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 19.4.2010 r., I OSK 560/10, Lex nr 603714). W przywołanych orzeczeniach podkreślono, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne (...). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa" (por. też np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Łd 731/18; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1251/14, opubl. w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jeżeli skarga dotyczy potencjalnej sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, ale jest niedopuszczalna z uwagi na niezaskarżalną formę działania organu – odrzucenie skargi powinno nastąpić na podstawie powołanego przepisu.