II SA/Kr 817/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2024 r. sprzeciwu M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/91/2024 w przedmiocie odmowy nakazania usunięcia odpadów oraz nakazu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu M. C. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/91/2024 w przedmiocie odmowy nakazania usunięcia odpadów oraz nakazu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W stanie faktycznym sprawy skarżący pismem z 25 sierpnia 2021 r. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów, wskazując, że na sąsiedniej działce jest spory nasyp po rozbiórce domu. Po przeprowadzeniu oględzin Wójt Gminy T. decyzją z 6 maja 2022 r. nr ORF.6220.19.2021 odmówił nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu z terenu działki nr [...] w W. Wójt wskazał, że odpady nie ograniczają działki sąsiedniej, a ponadto możliwe jest utwardzenie gruntu glebą i kamieniami, gruzem, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Powyższa decyzja została uchylona w wyniku odwołania skarżącego decyzją SKO w Krakowie z 25 października 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/356/2022, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić zakres podmiotowy stron postępowania, bowiem nie wykazał dlaczego uznał skarżącego za stronę postępowania, skoro jest ono prowadzone z urzędu. Dalej Kolegium nakazało ustalić czy nie naruszono przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczonych metod ich odzysku, w zakresie ilości odpadów dopuszczonej w przepisach. W ponownie prowadzonym postępowaniu po sporządzeniu opinii biegłego organ I instancji wydał decyzję z 5 lutego 2024 r. nr ORF.6220.19.2021, którą odmówił nakazania usunięcia mas ziemi i gruzu i nakazał właścicielom działki uzyskanie w Starostwie Powiatowym w M. stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Organ stanął na stanowisku, że ziemia i gruz stanowią odpad, jednak nie uciążliwy dla środowiska, nie spowodował on zmiany przeznaczenia działki, zmian w stosunkach wodnych i szkód dla sąsiednich działek. Ilość nawiezionej ziemi, gruzu i kamieni przekracza jednak ilości określone w przepisach, dlatego właściciele powinni uzyskać stosowne zezwolenie. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania skarżącego organ II instancji wydał 27 marca 2024 r. kolejną decyzję kasacyjną (znak SKO.OŚ/4170/91/2024). Po pierwsze zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że istniejącego stanu nie można konwalidować poprzez następcze uzyskanie odpowiednich zezwoleń. Dalej organ wskazał, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni. Z opinii biegłego wynika, że miąższość (masa) nasypu przeciętnie 10-krotnie przekracza wartości dopuszczone. Biegły zaznaczył, że bez zezwolenia można nawieźć do 200 kg ziemi na jeden metr kwadratowy, co oznacza podwyższenie o ok. 10-20 cm. Brak jest w zakwestionowanej decyzji wyliczeń ile można nawieźć odpadów na powierzchnię przedmiotowej działki. Po dokonaniu niwelacji terenu (wyrównaniu działki) zgodnie z dopuszczalną ilością i jakością odpadów- określona ponadnormatywna części masy odpadów będzie musiała zostać usunięta. Według Kolegium organ I instancji powinien zbadać czy zdeponowanie odpadów stanowi zgodne z przepisami prawa utwardzenie powierzchni terenu. Końcowo SKO dodało, że decyzja Wójta została wydana w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny i z nie do końca przeanalizowanym stanem prawnym. Według Kolegium wyrównanie terenu przez właścicieli nie zaburzy żadnego z elementów lokalnego środowiska, a jedynie usprawni korzystanie z ich nieruchomości. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji naruszała przede wszystkim przepisy prawa materialnego, a zakres ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego nie był znaczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że w decyzji Kolegium próżno szukać jakichkolwiek rozważań co do możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. W ocenie skarżącego w niniejszym przypadku chodziłoby jedynie ewentualnie o uzupełnienie już sporządzonej opinii biegłego. Skarżący podkreślił, że organ II instancji powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. Zaznaczył, że postępowanie w sprawie trwa już 3 lata, a organ I instancji dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania. W tej sytuacji organ II instancji nie może uchylać się od rozpoznania sprawy. Końcowo zaakcentował, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą decyzji kasacyjnej, bowiem niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie zarządzeń sędziego z 15 lipca 2024 r. i 9 sierpnia 2024 r. organ wezwano do uzupełnienia akt administracyjnych o Urzędowe Poświadczenie Doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z 5 lutego 2024 r. Mimo dwukrotnego wezwania, akta nie zostały uzupełnione, a organ wyjaśnił, że decyzja I instancji została omyłkowo wysłana w trybie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia i nie jest możliwe uzupełnienie akt o żądany dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) Ocena organu w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., który określa wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek i wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprzeciw jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze należy zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej normy prawa procesowego, którą naruszyłby organ I instancji. Podkreślić należy, że pierwszą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest sytuacja, gdy decyzja I instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania". W niniejszej sprawie w decyzji kasacyjnej próżno szukać powołania jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej przepisów procedury, co do której zastrzeżenia miałby organ odwoławczy. Wywody Kolegium pozostają na wysokim stopniu ogólności i nie wytykają organowi naruszenia żadnych konkretnych norm, poza lakonicznym stwierdzeniem, że decyzja I instancji "została wydana w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny i z nie do końca przeanalizowanym stanem prawnym". Po drugie, jak celnie podniesiono w sprzeciwie, wystąpienie sytuacji gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" nie jest wyłączną przesłanką zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić trzeba – co jasno wynika z użytego w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" – że zastosowanie dyspozycji analizowanego przepisu jest możliwe, gdy – obok wzmiankowanej przesłanki – jednocześnie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W tym miejscu zauważyć trzeba, że organ odwoławczy zupełnie nie podjął rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Warunkiem zaś niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do sanowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe. W przedmiotowym przypadku nie byłoby uprawnione twierdzenie, że organ I instancji zupełnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w aktach sprawy znajdują się protokoły oględzin i sporządzona na zamówienie organu I instancji opinia biegłego, wraz z odpowiedziami biegłego na uwagi skarżącego sformułowane na kanwie tej opinii. Trzeba podkreślić, że zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny. Decyzja kasacyjna zawiera również błędne pouczenie o terminie wniesienia sprzeciwu. Na s. 4 decyzji Kolegium wskazało, że sprzeciw wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, natomiast zgodnie z art. 64c § 1 P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Sąd zauważa jednak, że mimo błędnego pouczenia przez organ, skarżący wniósł sprzeciw w ustawowym, czternastodniowym terminie. Dalej należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa ponad 3 lata i organ II instancji zdążył już wypowiedzieć się w sprawie, wydając decyzję kasacyjną w 2022 r. W decyzji tej Kolegium nakazało organowi I instancji m.in. wypowiedzieć się w kwestii uznania skarżącego za stronę postępowania, skoro nie jest on właścicielem działki, na której składowane są odpady, a postępowanie jest prowadzone z urzędu. Mimo faktu, że organ I instancji w decyzji z 5 lutego 2024 r. nie wykonał tych zaleceń Kolegium, organ odwoławczy nie odniósł się do powyższego braku, pozostawiając otwartą kwestię tego czy uznaje krąg stron za nieodpowiednio ustalony czy też odstąpił od wyrażonego uprzednio stanowiska. Końcowo podnieść należy kwestię terminowości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mimo dwukrotnego wezwania przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych, skarżony organ nie uzupełnił tych akt o dowód doręczenia decyzji skarżącemu. Z przedłożonego wydruku korespondencji z systemu epuap można wywnioskować jedynie, że decyzja I instancji została ekspediowana do skarżącego drogą elektroniczną 5 lutego 2024 r., jednak nie sposób ustalić daty doręczenia. Odwołanie skarżący nadał w placówce pocztowej 20 lutego 2024 r. Jeżeli zatem decyzja zostałaby doręczona 5 lutego 2024 r., to odwołanie byłoby wniesione po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, a decyzja organu I instancji byłaby ostateczna. Ani z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie sposób odczytać dlaczego organ II instancji uznał odwołanie za wniesione w terminie, brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań Kolegium na ten temat. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium w pierwszej kolejności ustali datę doręczenia decyzji organu I instancji i wywiedzie z tego odpowiednie skutki prawnoprocesowe. Rozpoznając zaś sprawę, Kolegium uwzględni konieczność rozważenia zastosowania art. 136 K.p.a. i rozważania te uzewnętrzni w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, wraz z ewentualnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych. Składa się na nią uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 złotych, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz uiszczona przez skarżącego opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.