II SA/Rz 551/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 6 lutego 2024 r. nr SKO.405.ZA.274.5.2024 w przedmiocie odmowy umorzenia ustawowych odsetek za opóźnienie uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta [...] z dnia 27 grudnia 2023 r. nr ŚR.8324.88.2023.EZ. II SA/Rz 551/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.M. (dalej: "skarżący") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 6 lutego 2024 r. nr SKO.405.ZA.274.5.2024 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 maja 2012 r. nr DGiS.XI.8324.N.FA.31.2012 skarżący został zobowiązany do zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 4500 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Należność główna była spłacana w ratach po 50 zł w okresie od 1 lipca 2012 r. do 3 lipca 2023 r. Do zwrotu pozostały odsetki ustawowe w wysokości 2541,80 zł. Wnioskiem z 9 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się o umorzenie odsetek ustawowych za opóźnienie. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym ustaleniu sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej rodziny wnioskodawcy Prezydent Miasta [...] decyzją z 27 grudnia 2023 r. nr ŚR.8324.88.2023.EZ odmówił umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie w wysokości 4451,46 zł w związku ze spłatą należności głównej powstałych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył W.M. podnosząc, że jest ona krzywdząca i niesprawiedliwa. Wyjaśnił, że zamieszkuje z niepełnosprawnym synem. Wskazał, że nie miał świadomości, że po spłacie należności głównej będzie musiał spłacać jeszcze odsetki. Wskazaną na wstępie decyzją z 6 lutego 2024 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że podstawę do umorzenia kwoty odsetek ustawowych stanowi art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm. – dalej: "p.o.u.a."), decyzja w tym zakresie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego i organ podejmuje ją gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie. Ustalił wysokość zobowiązań skarżącego, jego oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym aktualne dochody, ogólną sytuację finansową i życiową. W trakcie postępowania ustalono, że W.M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane bezterminowo. Głównym źródłem utrzymania jest renta socjalna syna M.M. w wysokości 1445,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 2450,00 zł, świadczenie uzupełniające z ZUS w wysokości 500,00 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 185,49 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 4796,33 zł, w przeliczeniu na osobę 2398,17 zł. Od 1 stycznia 2024 r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa i wynosi: 2988 zł. Wydatki stałe to: czynsz - 365,54 zł, internet 49,00 zł, telefon 60,00 zł. Co drugi miesiąc opłata za prąd wynosi -126,16 zł, za wodę i ścieki - 98,42 zł. Łącznie wydatki wynoszą ok. 475-700 zł. Ustalono także, że w związku z chorobami syna na leki i przejazdy do lekarzy wydatkuje kwotę ok. 560 zł (na dwa miesiące). Pozostałe wydatki takie jak żywność i ubrania oszacowane przez skarżącego to kwota ok. 2000 zł. Skarżący wskazał, że pampersy dla syna (używane sporadycznie) to koszt 300 zł/mc. Skarżący leczy się na [...], ale wobec tego, że był honorowym krwiodawcą, przysługują mu leki za darmo. Organ ustalił także, że rodzina nie jest objęta pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy i odmówił umorzenia całości odsetek ustawowych. Jest to najdalej idąca ulga w spłacie zadłużenia, a wnioskodawca nie wykazał, że jego status i sytuacja jest wyjątkowa i mniej korzystna na tle pozostałych osób zobowiązanych do spłaty. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wyjątkowe okoliczności. Sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie dawała podstaw do wydania decyzji o umorzeniu odsetek. W.M. zaskarżył tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie przez Sąd poprzez zmianę decyzji i umorzenie odsetek ustawowych. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezastosowanie art. 10 i art. 77 k.p.a. W jego ocenie materiał dowodowy został przeanalizowany przez organ pobieżnie, zaś zebrane dowody nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistości. Podkreślił, że organ nie uwzględnił wydatków jakie ponosi w związku z zakupem środków higienicznych i środków czystości a koniecznych z uwagi na niepełnosprawność syna, na które przeznacza ok. 200 zł miesięcznie. Dodatkowo kwota odsetek znacznie przekracza dochód, w przeliczeniu na osobę prawie dwukrotnie. Należność główną spłacał blisko 12 lat, wprawdzie małymi kwotami, ale tylko na takie go było stać. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że opieka nad niepełnosprawnym synem nie stanowi stanu wyjątkowego czy mniej korzystnego. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm. – dalej "p.o.u.a.") stanowiącym podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przywołanego przepisu wynika, że po pierwsze - decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Z powyższego unormowania wynika również, że sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy stanowi co do zasady przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia, po dokonaniu analizy sytuacji, należy ostatecznie do organu administracji, który przedstawia swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem stwierdzić wypadnie, że stan faktyczny nie został wnikliwie wyjaśniony, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, jest niepełna i wybiórcza, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, przez co decyzja nie spełnia standardów wynikających z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie oceny, na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. Te same wady zawiera decyzja organu I instancji. Z akt postępowania wynika, że skarżący opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem M., a źródłem ich utrzymania są świadczenia socjalne – świadczenia pielęgnacyjne, świadczenia uzupełniające ZUS, renta socjalna M.M. i zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek mieszkaniowy – w łącznej kwocie 4 796 zł, w przeliczeniu na osobę 2 398 zł. Ww świadczenia i zasiłki pokrywają nie tylko zwykłe koszty utrzymania, obejmujące koszty wyżywienia, utrzymania mieszkania, opłaty za media, ubrania, ale także wydatki na leki, leczenie i środki medyczne (pampersy dla syna skarżącego). Odmawiając umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego organy wskazały, że podstawą umorzenia winny być zdarzenia nadzwyczajne i szczególne, tymczasem zdaniem organów aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa, w szczególności na tle innych rodzin, korzystających ze świadczeń i zobowiązanych do ich zwrotu, by można było zastosować art. 23 ust. 8 p.o.u.a. Sąd nie podziela stanowiska organów z dwóch powodów. Po pierwsze, w sytuacji, gdy ustawodawca, na zasadzie wyjątku umożliwia umorzenie należności w całości lub w części, rzeczą organu jest szczegółowa analiza sytuacji ubiegającego się o umorzenie i uwzględnienie wszystkich okoliczności, które składają się na "sytuację rodziny", o jakiej mowa w art. 23 ust. 8 p.o.u.a. Nie może być wątpliwości, że pojęcie to obejmuje całokształt sytuacji osobistej, a więc uzyskiwane dochody, status materialny, stan zdrowia, możliwość podjęcia pracy, sytuację życiową. Na sytuację dochodową zobowiązanego, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07, składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa dłużnika nie pozwala mu na spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Ustalenie wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" powinno być badane pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organ wszystkich tych okoliczności nie uwzględnił. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i eksponowany w decyzjach pogląd, że sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.12.2019., II SA/Łd 678/19). Nie sposób jednak zgodzić się z oceną organów, że sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa na tle innych rodzin korzystających ze świadczeń. Nie jest "normą" w każdej rodzinie opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie jest też zasadą, że źródłem utrzymania rodziny osoby zobowiązanej do spłaty nienależnie pobranych kwot są wyłącznie różnego rodzaju świadczenia społeczne i zdrowotne. Odmowa umorzenia należności w takiej sytuacji nie może prowadzić do takiego pogorszenia sytuacji materialnej zobowiązanego, że zostanie on faktycznie pozbawiony środków do życia i będzie zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (wyrok WSA w Kielcach z dnia 13.03.2019 r., II SA/Ke 48/19). Nie można też jednakowo traktować sytuacji, w których osoba zobowiązana do zwrotu należności, pomimo możliwości podjęcia zatrudnienia i polepszenia swojej sytuacji materialnej nie czyni w tym kierunku żadnych starań, od sytuacji, w której aktywność zawodowa dłużnika jest ograniczona z przyczyn od niego niezależnych, w szczególności z powodu choroby, czy konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.12.2017r., II SA/Sz 896/17). Przy badaniu przesłanek umorzenia organy orzekające pominęły też niezwykle istotny w rozpoznawanej sprawie fakt, że uprzednio te same organy nieco inaczej oceniły sytuację rodzinną skarżącego, rozkładając mu kwotę nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki E.M. w wysokości 5 400 zł na łącznie 37 rat, decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. W decyzji tej Prezydent Miasta [...] wskazał, że "odsetki ustawowe będą naliczane do dnia spłaty całości kwoty głównej". Ta okoliczność wskazuje na pewną niekonsekwencję organu, który udzielając ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń (poprzez rozłożenie a raty), jednocześnie spowodował przesunięcie w czasie spłaty całej kwoty głównej, co pociągnęło za sobą naliczenie odsetek za opóźnienie i to w wysokości (4 451,46 zł) prawie sięgającej wysokości sumy głównej. Zdaniem Sądu wszystkie te okoliczności wskazują na niepełną ocenę materiału dowodowego, nie obejmującą całokształtu okoliczności sprawy, co wskazuje na naruszenie w tym zakresie art. 80 k.p.a. Warto też odnotować, że skarżący współpracuje z organem w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji związanej ze spłatą znacznego długu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, spłacając regularnie raty przez 12 lat. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ w myśl zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 9 i 13 § 1 k.p.a. i w dążeniu do takiego załatwienia sprawy, które będzie słuszne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia obu tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokona prawidłowej oceny materiału dowodowego, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.