I OSK 1001/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020r., sygn. akt I SA/Wa 554/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 stycznia 2020r. nr DLI-IV.4615.293.2019.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od [...] i [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 554/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 stycznia 2020 r. nr DLI-IV.4615.293.2019.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 lutego 2013 r. nr IF-WO.7570.26.2012.VK orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9800,50 złotych na rzecz [...] za udział w ½ części oraz na rzecz [...] za udział w ½ części w prawie własności nieruchomości położonej na terenie gminy Świdnica, obręb Słotwina, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3740 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki z art. 157 § 1 pkt 7 k.p.a. podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że przepis ten stanowi odesłanie do pozakodeksowych przepisów, które w sposób wyraźny przewidują sankcję nieważności decyzji w razie zaistnienia wskazanych w nich przesłanek. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takiej okoliczności, nadto doręczenia dokonywane były prawidłowo na adres widniejący w rejestrze PESEL, zaś zgodnie z obowiązującymi przepisami to na właścicielach nieruchomości oraz osobach w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] oraz [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i uznał, że okoliczności wskazywane przez skarżących nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego. Nie ma ona na celu usuwania wszelkich wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Tymczasem wady takiej w toku postępowania nadzorczego - nie stwierdzono. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] oraz [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisu prawa formalnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez NSA. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, to i pozostałe przywołane niżej orzeczenia publikowane w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Skarga kasacyjna musi zatem odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m.in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania a tym bardziej konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Poczynienie powyższych uwag było o tyle konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Skarga kasacyjna powołuje jeden zarzut, nadto wadliwie postawiony i opierający się jedynie na "naruszeniu przepisu prawa formalnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa". Otóż, Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć, gdyż go nie stosował, wadliwość zaś tego zarzutu polega na niepowiązaniu naruszonego w opinii autora skargi kasacyjnej przepisu z przepisem ustawy procesowej. Sąd I instancji wydał wyrok oddalający skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to z tym przepisem należało powiązać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. by można było go uznać za prawidłowo sformułowany. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania jedynego i wadliwie postawionego zarzutu ustalenia zasadności nie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9800,50 złotych na rzecz [...] za udział w ½ części oraz na rzecz [...] za udział w ½ części w prawie własności nieruchomości położonej na terenie gminy Świdnica, obręb Słotwina, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3740 ha. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazuje, że skarżący zarzucają organowi w poprzednio prowadzonym postępowaniu, że decyzja ma zawierać nie tylko wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.), ale może ona zostać wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i to dokładnie skarżący zarzucają. Zarzut w zasadzie w żaden sposób nie został uzasadniony ani wyjaśniony, co dokładnie autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Sąd nie prowadzi postępowania za organy administracyjne, organy zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzą postępowania od nowa. Żadne z postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie może, odmiennie niż w trybie odwołania od decyzji organu I instancji w postępowaniu zwykłym (z którego to trybu skarżący nie skorzystali), prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. System postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że każdy z trybów nadzwyczajnych ma na celu znalezienie i usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, a tryby te nie mogą zatem być stosowane zamiennie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest ograniczone wyłącznie do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. A zatem, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Skoro w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa nie zostało stwierdzone w sposób oczywisty, ani w jakikolwiek sposób, uznać należało, że wskazany przepis nie został naruszony. Nadto, kwestionowane orzeczenie, zasadnie w ocenie Sądu I instancji, nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem orzekający w sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał ustaleń stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w tym zakresie jest więc nieusprawiedliwiony. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.