II GSK 2187/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1237/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., nr KOC 2238/Ru/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1237/20, oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., znak KOC 2238/Ru/20, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 7 marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 października 2013 r., zobowiązującą Skarb Państwa – Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty 2312 zł z tytułu kosztów przechowywania pojazdu [...]. Organ podkreślił, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając rażące naruszenie art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kompetencje wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej obejmują obowiązki o charakterze finansowym. Dalej organ wskazał, że decyzją z 15 kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 1104/19) uchylił, bowiem organ skupił się wyłącznie na przesłance "rażącego naruszenia prawa", a istotne znaczenie miała kwestia podstawy prawnej, uzasadniającej obciążenie właśnie Wojewody ww. kosztami. Sąd stwierdził, że przedwcześnie, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, SKO stwierdziło brak wad nieważności. W ocenie SKO w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 2 i 3 ust. 1 cyt. ustawy. Istniała bowiem podstawa prawna, którą w decyzji wskazano i omówiono. Rozbieżności w jej interpretacji nie stanowią o braku podstawy prawnej, ale o braku jej precyzyjności. Zdaniem organu nie zaistniała także żadna z pozostałych wad wskazanych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody na powyższą decyzję. Na wstępie Sąd podkreślił, że uprzednio wydana decyzja SKO z 15 kwietnia 2019 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1104/19 uchylił ww. orzeczenie. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W powołanym wyroku – przesądzając o braku przesłanek innych niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – Sąd podważył wyłącznie zakres kontroli przeprowadzonej przez SKO w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec ograniczenia analizy tylko do przesłanki rażącego naruszenia prawa, z pominięciem przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Sąd zaznaczył, że organ nie wyjaśnił, czy istnieje wyraźna i dostateczna podstawa do obciążania Wojewody obowiązkiem zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu oraz wskazał na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., I OSK 513/18, w którym powołano wyrok Sądu Najwyższego o sygn. V CSK 516/17 z 27 lipca 2018 r., w którym nie zakwestionowano legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa – statio fisci Wojewody w sprawie związanej z kosztami przechowywania pojazdu, co do którego termin od dnia jego usunięcia upłynął przed 11 czerwca 2009 r. Dalej WSA wskazał, że postępowanie zakończone decyzją kwestionowaną przez Wojewodę Mazowieckiego dotyczyło zwrotu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym w związku z jego usunięciem z drogi, na mocy art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018; dalej: ustawa zmieniająca). Zastosowane w postępowaniu zwyczajnym przepisy są efektem nowelizacji Prawa o ruchu drogowym w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku P 4/06, stwierdzającego niezgodność m.in. art. 130a ust. 10 p.r.d. (w zakresie, w jakim dopuszczał on utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., a następnie uchwalono ustawę z 22 lipca 2010 r., na mocy której zmieniono m. in. art. 130a p.r.d. Nowelizacja lipcowa z wyjątkami weszła w życie 4 września 2010 r. Następnie Sąd przytoczył treść uchwały 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10. WSA zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, iż wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale tylko w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, gdyż analiza przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 154 ze zm.) nie pozwala przyjmować, że wojewoda wykonuje obowiązki związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, a takich obowiązków nie można domniemywać, co wskazuje na brak podstawy prawnej do obciążenia wojewodę ww. kosztami. Wskazywano również, że na mocy art. 13 nowelizacji lipcowej, starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym, a potem – w razie konieczności – do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę tych kosztów. Zdaniem Sądu, nie ma jednak dostatecznych przesłanek, aby przyjmować, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu jest stosunkiem o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnym. Analizując istotę regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami, Sąd wskazał, że co do zasady należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c p.r.d., nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu. W ocenie Sądu pogląd, że nie można domniemywać kompetencji wojewody do wykonywania obowiązków związanych z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, co wskazuje na brak podstawy prawnej do obciążenia wojewody ww. kosztami, pozostawia nierozwiązanym problem właściwego statio fisci w tego typu sprawach. Ustalenie kompetencji organu administracji do określonego działania w sprawach administracyjnych nie może zatem ograniczać się wyłącznie do wskazania konkretnego przepisu prawa, zawierającego prostą i pełną normę kompetencyjną. W przypadku złożonych regulacji prawnych należy normę kompetencyjną zrekonstruować z uwzględnieniem szerokiego rozumienia wykładni przepisów prawa. Z tej przyczyny właściwość wojewody w omawianych sprawach należy wyprowadzić z przepisu art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy wojewoda jest właściwy we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, nie zastrzeżonych w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewoda ma zatem nie tylko ogólną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa, ale i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Powyższemu stanowisku – w ocenie Sądu – nie tylko nie przeczy, ale je potwierdza niezakwestionowanie przez Sąd Najwyższy legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa – statio fisci Wojewody w powołanym wyroku z 27 lipca 2018 r., sygn. akt V CSK 516/17, w sprawie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdów w omawianym okresie (z powództwa Prezydenta miasta – starosty). Skoro bowiem w postępowaniu cywilnym przyjęto, że zobowiązanym do zwrotu ww. kosztów organowi, który już je poniósł (staroście) jest Wojewoda jako statio fisci Skarbu Państwa, to tym bardziej ten organ winien być zobowiązanym do poniesienia ww. kosztów w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie art. 13 ustawy zmieniającej z 22 lipca 2010 r. Powołany przepis mógł zatem stanowić podstawę prawną nałożenia na Skarb Państwa – Wojewodę Mazowieckiego obowiązku zapłaty 2312 zł z tytułu kosztów przechowywania pojazdu [...], jak zostało to ustalone w decyzji SKO w Warszawie z 7 marca 2017 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący Wojewoda Mazowiecki w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia reformartoryjnego polegającego na uchyleniu w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., względnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi poza rozprawą oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przywołane przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia na Wojewodę Mazowieckiego obowiązku zapłaty 2312 zł tytułem kosztów przechowywania pojazdu marki [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17). Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym zadanie sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania zaskarżonej decyzji przez pryzmat wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w badanej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania prowadzonego w powyższym trybie jest w istocie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli na to pytanie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to kolejną kwestią, która winna zostać rozstrzygnięta w ramach tegoż postępowania, jest weryfikacja przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zaskarżonym wyrokiem, który w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, na pytanie o to, czy którąkolwiek z wad prawnych enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotknięta jest decyzja z dnia 7 marca 2017 r. wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, udzielono odpowiedzi przeczącej. Zakwestionowanie powyższego stanowiska możliwe jest zatem przez wykazanie wadliwości oceny dokonanej w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności przez wskazanie, że ww. decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie podniesiono tylko zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 13 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną ich wykładnię. Przechodząc do oceny tak skonstruowanych zarzutów wskazać należy, iż zasadniczo nie nadają się do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż autor kasacji dostrzega wadliwość zaskarżonego wyroku w zakresie błędnej wykładni art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 13 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Ma to natomiast kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej, bowiem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób determinuje możliwość efektywnej kontroli instancyjnej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty te nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji nie zmierzają do wykazania, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodu prawnego, który uprawniałby do stwierdzenia, że ocena przesłanek stwierdzenia nieważności zawarta w zaskarżonym wyroku jest wadliwa. Już tylko z tego powodu nie można potwierdzić możliwości wpływu zarzucanych naruszeń prawa na treść zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji zasadności zarzutów. Zarzucane naruszenie przepisów prawa, skoro nie odwołuje się do kwalifikowanych cech wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma tego rodzaju doniosłości prawnej, która jest niezbędna do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nawet w sytuacji potwierdzenia zasadności stawianych zarzutów, stwierdzone naruszenie prawa nie mogłoby podważać trwałości ww. ostatecznej decyzji z dnia 7 marca 2017 r. (art. 16 § 1 k.p.a.). W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji ponadto konieczne jest wskazanie przepisu p.p.s.a. naruszonego przez ten Sąd w toku prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Brak dopełnienia wskazanych powyżej obowiązków przez autora skargi kasacyjnej, uniemożliwia kontrolę i pozbawia tak skonstruowany zarzut skuteczności. Skarga kasacyjna zawiera co prawda wskazanie przepisów prawnych stanowiących podstawę do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, ustalającej koszty przechowania pojazdu. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia prawnego, kwestia badania podstawy prawnej w postępowaniu nadzorczym to nie przytoczenie przepisów wymienionych w decyzji zwykłej, ale merytoryczna ocena, czy przepisy te mogły stanowić podstawę prawną wydania decyzji nakładającej na Wojewodę obowiązek zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 str. 803). Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202). W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, Nr 3, poz. 29). W skardze kasacyjnej jej autor uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego powołał się jedynie na zakaz domniemania kompetencji, który jak wyjaśnił, oznacza, by wszelkie działania władzy publicznej oparte były na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nie wykazał jednak, choć taki zarzut postawił, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wymienionych w skardze przepisów. W skardze brak jest jakichkolwiek argumentów wykazujących nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z analizowanych przepisów art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 13 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.