II SA/Lu 272/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lutego 2024 r., znak: GN-V.7534.1.48.2023 w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z 13 listopada 2023 r., po rozpoznaniu wniosku M. D., Prezydent Miasta Lublin odmówił ustalenia wysokości odsetek od wypłaconego w dniu 31 lipca 2023 r. odszkodowania za udział w 1/3 części nieruchomości, położonej w L., oznaczonej nr ew. [...], [...] i [...], przejętej na własność Gminy [...] pod rozbudowę drogi gminnej – ul. S. oraz oznaczonej nr [...], przejętej na własność Gminy [...] pod rozbudowę planowanej drogi gminnej – ul. H. wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 15 maja 2023 r. W wyniku odwołania wniesionego przez M. D., decyzją z 26 lutego 2024 r. Wojewoda Lubelski uchylił w całości decyzję organu I instancji i ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania na rzecz M. D. w kwocie 1.387,59 zł oraz zobowiązał do wypłaty ww. kwoty Gminę [...]. Skargę do sądu na decyzję Wojewody wniósł Prezydent Miasta Lublin, zarzucając naruszenie art. 132 § 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: u.g.n.) i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Niedopuszczalność skargi wynika z przyczyny podmiotowej – niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi zasadniczo jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ze skargą do sądu może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga została wniesiona przez Prezydenta Miasta Lublin, organ, który wydał decyzję w sprawie w I instancji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd jednoznacznie wykluczający legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, któremu powierzono kompetencje do wydania decyzji w sprawie. Pogląd taki wyrażono w aż trzech uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Szczególnie doniosła w rozpoznawanej sprawie jest trzecia z wymienionych uchwał, której sentencja brzmi: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.; dalej jako: specustawa drogowa) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 107)". Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie NSA, postanowienia: z 24 maja 2023 r., II OSK 711/23; z 23 czerwca 2023 r., I OZ 233/23; z 26 lipca 2023 r., I OSK 1380/22; z 20 września 2023 r., I OSK 1696/23; z 19 października 2023 r., I OSK 1489/22; z 19 marca 2024 r., III OSK 343/24). Wypada też zauważyć, że powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Rozpoznawana sprawa dotyczy odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy [...] na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu 8 grudnia 2021 r., w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie decyzji tego samego organu z 15 maja 2023 r. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Lublin wydawał wszystkie decyzje (o zezwoleniu, o odszkodowaniu, o odsetkach) realizując kompetencje starosty (z uwagi na status miasta na prawach powiatu), a sporne nieruchomości przeszły na własność Gminy [...] (jako inwestora inwestycji drogowej). Pomimo pewnych różnic w stosunku do stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę wydania uchwały z 16 lutego 2016 r., w sposób oczywisty w rozpoznawanej sprawie znajduje pełne zastosowanie przytoczony pogląd, wykluczający legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, któremu powierzono kompetencje do wydania decyzji w sprawie. Prezydent Miasta Lublin, jako organ wydający decyzję w sprawie spornych odsetek w I instancji w sposób oczywisty nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego, nawet w sytuacji, gdyby przyjąć, że działał reprezentując jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązana do wypłaty odsetek (Gminę [...]). Z powyższych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.