IV SA/Wa 870/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzenie w roku 2008 oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni do wód rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podano, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], i wymierzył Zakładowi [...] w [...] karę pieniężną za odprowadzane w 2008 roku ścieków z oczyszczalni typu [...] w [...] do wód rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych ww. pozwoleniu wodnoprawnym. W odwołaniu Zakład [...] w [...] wniósł o jej uchylenie. Organ odwoławczy wskazał, iż [...] z uwagi na ujawnienie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nowych dowodów w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowił postępowanie z urzędu i ponownie je przeprowadził. Po przeprowadzeniu postępowania na organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.298 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uchylił własną decyzje z [...] grudnia 2012 r. i wymierzył Zakładowi [...] w [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie113 834 zł. GIOŚ podkreślił, iż sposób działania organu po przeprowadzeniu postepowania określonego w art.148 § 2 k.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ potwierdzi w następstwie wznowienia postępowania rzeczywiste zaistnienie przywołanych we wniosku przesłanek wznowieniowych, to przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy obowiązany jest do zbadania, czy w sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej decyzji. GIOŚ wyjaśnił, iż rozpatrując inną sprawę dotyczącą Zakładu [...] w [...] ujawnił nieprzedłożone wcześniej organowi I instancji wyniki badań, które niezbędne były do prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej za przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawego w 2008 r. . [...] podczas kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2013 r., nr [...], otrzymał analizy ścieków oraz protokoły poboru ścieków z 8 grudnia 2007 r., 25 maja 2008 r., 3 listopada 2008 i 28 grudnia 2009 r. Nie zostały przedstawione organowi podczas kontroli udokumentowanej protokołem nr [...], dlatego podczas wymierzania kary pieniężnej za wprowadzenie ścieków z naruszeniem warunków zezwolenia wodnoprawnego w 2008 roku organ I instancji nie posiadał wszystkich danych niezbędnych do wymierzenia kary. Ujawnienie sprawozdań z badań z tamtego okresu spowodowało konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji zgodnej ze stanem faktycznym. W związku z uzasadnieniem decyzji GIOŚ nr [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podjął czynność i niezbędne do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania decyzji opartej o wszystkie istniejące dowody i materiały. Nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy miały wpływ na ostateczną decyzję organu I instancji. Podczas rozpatrywania sprawy należało wziąć po uwagę wszystkie niezbędne informacje aby przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami. Organ podkreślił, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić , jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z [...] września 2014 r. wszczęto w związku z przesłanką z art. 145 § 1pkt 5 k.pa., co oznacza, że ma tu zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja wydana z naruszeniem prawa, tj. decyzja z [...] grudnia 212 r. została doręczona stronie 17 grudnia 2012 r. w związku z tym 18 grudnia 2012 r. rozpoczął bieg pięcioletni termin , o którym mowa w ar. 146 § 1 k.p.a., co oznacza, że upłynął on ostatecznie w dniu 18 grudnia 217 r. Organ wskazał, iż wprawdzie w momencie wydania decyzji I instancji uchylającej własną decyzję z [...] września 2914 r. termin, o którym wyżej mowa jeszcze nie upłynął, ale wskutek złożenia od niej odwołania, decyzja ta nie stała się ostateczna i z tego względu organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zarówno stan faktyczny i prawy istniejący w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Decyzja [...] z [...] grudnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. GIOŚ stwierdził, iż organ I instancji nie uwzględniając wszystkich niezbędnych dokumentów nie postępował zgodnie z przepisami i wydał decyzję z naruszeniem prawa. W związku z powyższym wydanie decyzji ostatecznej przez organ II instancji utrzymującej orzeczenie organu I instancji byłoby naruszeniem prawa i nie odpowiadałoby obowiązującym przepisom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zakład [...] w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i niewskazanie w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które prowadziłby do uchylenie w sposób wskazany w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji [...] z [...] grudnia 2012 r., i w konsekwencji niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy, polegającego na utrzymaniu w mocy niezgodnej z prawem decyzji [...] z [...] grudnia 2012 r., zamiast uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania wobec braku przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary, 2) art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 Konstytucji RP polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję bez dokonania oceny i wskazania charakteru stopnia naruszeń popełnionych przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2014 r., 3) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, 4) art. 139 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wymierzającej stronie skarżącej karę w wysokości niższej, niż określona w decyzji objętej wznowieniem; 5) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków. jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że [...] wydając decyzję z [...] grudnia 2012 r. miał podstawy materialnoprawne do orzeczenia wskazanej decyzji kary administracyjnej i uznania, że doszło do naruszenia przez skarżącą warunków pozwolenia wodnoprawnego, które to naruszenie, co wynika z dowodów ujawnionych w toku wznowionego postępowania w rzeczywistości nie nastąpiło i co zostało nieocenione przez organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania z powodu uchybień proceduralnych opisanych w zarzutach procesowych. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że decyzją [...] z [...] grudnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie wszystkich niezbędnych dowodów ( wyników pomiarów), które w dacie jej wydania nie były znane organowi. Nieuwzględnienie wszystkich wyników pomiarów miało wpływ jedynie na wysokość wymierzonej kary. Natomiast nie miało wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia, które niezależnie od uwzględnienia nowych dowodów wystąpiło i to w stopniu uzasadniającym wymierzenie kary. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż GIOŚ wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., która merytorycznie rozstrzygałaby sprawę, rażąco naruszyłby przepis art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. W sprawie tej nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art.105 k.p.a., bowiem strona dopuściła się naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego niezależnie od tego czy nowe dowody ( wyniki pomiarów) zostałyby uwzględnione czy też nie. Z uwagi na to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest trafny. Organ podkreślił, iż terminy określone w art. 146 § 1 k.p.a. wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania w trybie wznowienia postępowania, nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić kwestionowanej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegała decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2014 r. i stwierdzająca, że wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2012 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzenie ścieków komunalnych z naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2007 r., nastąpiło z naruszeniem prawa, lecz nie może nastąpić jej uchylenie z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w warunkach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wznowienia z urzędu przez [...] WIOŚ w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WIOŚ z [...] grudnia 2012 r. Na wstępie więc należy wskazać, że instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b k.p.a. – tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Postępowanie w powyższej sprawie zostało wznowione z w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję z [...] września 2014 r. o uchyleniu własnej decyzji z [...] grudnia 2012 r. ze względu na wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu jej wydania, ale nieznanych organowi i jednocześnie wymierzył karę pieniężną w nowej wysokości. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji, zasadnie stwierdził, że zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przepis art. 146 § 1 stanowi bowiem wyraźnie, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, art. 146a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. W orzecznictwie stwierdza się, że art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne, zawarte w § 1 i § 2, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, dlatego zasadnie je wznowiono. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a., organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa co miało miejsce w niniejszej sprawie ( por wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98; II OSK 107/18, 3 grudnia 2019 r.). Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślić należy, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jak wynika z akt sprawy decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania została doręczona stronie w dniu 17 grudnia 2012 r., o czym świadczą zwrotne poświadczenie odbioru, a więc termin z art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął bieg 18 grudnia 2012 r. i upłynął w dniu 18 grudnia 2017 r. W tych warunkach nie można nie zgodzić się z organem odwoławczym, że wprawdzie w dacie wydania decyzji organu I instancji termin ten nie upłynął i tym samym organ ten mógł merytorycznie rozpatrzyć sprawę po wznowieniu postępowania, to jednak w postępowaniu odwoławczym termin ten upłynął i dlatego nie było możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż określonego w art. 151 § 2 k.p.a. Dla upływu biegu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu. Otóż bowiem, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym jednolicie w orzecznictwie, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12,CBOSA). W tych okolicznościach wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a to oznacza, że dotknięta ona byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa (tak: NSA w wyroku z 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09: WSA w Warszawie w wyroku z 29 listopada 2016 r., VII SA/Wa 162/16: CBOSA). Stwierdzić zatem należy, iż zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, zaś Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151p.p.s.a. skargę oddalił.