II SA/Wr 354/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, Protokolant: Starszy Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi J. Polska S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane I. stwierdza nieważność § 25 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej zlokalizowanych na obszarze Gminy O. istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S.A reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika opierając się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z postanowieniami §25 zaskarżonej uchwały, w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzekł, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uchwały te bez wyżej wymienionych regulacji, czy też z ich pominięciem, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji, określającego zasadę proporcjonalności, oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez obciążenie skarżącej, jako najemcę nieruchomości, na której eksponowane są szyldy, reklamy, loga istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów §25 uchwały krajobrazowej, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części – w zakresie §25, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa oraz poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Następnie przedstawiono stan prawny związany ze sprawą wskazując dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa. W szczególności skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 stwierdzający, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, w rezultacie wyroku uchwała krajobrazowa musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym, a ustawodawca nie przewidział możliwości samodzielnego wprowadzania przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. W ocenie skarżącej w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone lub powinna być stwierdzona ich nieważność w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a do czasu wprowadzenia przez ustawodawcę mechanizmu odszkodowawczego gminy powinny zaniechać stosowania aktów dotychczas wprowadzonych. Uchwały bez tych regulacji nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W razie odmiennego poglądu sądu, zasadne jest stwierdzenie przynajmniej §25 uchwały krajobrazowej, tzn. przepisów w których określone są terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic, urządzeń, szyldów do zasad określonych w tej uchwale. Skarżąca podkreśla, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określa essentalia negotii (składniki przedmiotowe istotne) uchwały reklamowej, a bez tych regulacji stosowne uchwały nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżąca wywodzi interes prawny z uprawnień najmu do lokalu sklepowego w O. przy ul. [...], gdzie zamieszczone są tablice i urządzenia reklamowe sieci sklepów skarżącej "[...]", podlegające dostosowaniu do przepisów uchwały. Wskazuje także jako istotny zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej, a źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym z art. 20 i 22 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wnosi o jej oddalenie. Podkreśla, że bez upoważnienia ustawowego gminy nie mogą wprowadzać przepisów, które odmiennie będą traktować istniejące tablice i urządzenia reklamowe wzniesione na podstawie zgody budowlanej. Rada Miejska wskazuje, że wnioskowane stwierdzenie nieważności §25 uchwały spowoduje w istocie zniweczenie sensu podjętej uchwały, ponieważ gmina straci narzędzie do uporządkowania przestrzeni publicznej przez usunięcie wszystkich niezgodnych z jej przepisami i umieszczonych bez zgód budowlanych urządzeń reklamowych. Nastąpi zatrzymanie procesu porządkowania przestrzeni publicznej i chaos przestrzenny. Organ podkreślił, że zdecydowania większość umieszczonych na terenie gminy urządzeń reklamowych to banery, tablice reklamowe, bilbordy, stawiane na nieruchomościach prywatnych, wzniesione bez zgody budowlanej. Rada Gminy zasygnalizowała gotowość nowelizacji zaskarżonej uchwały w przypadku odpowiednich zmian ustawowych. Podczas rozprawy reprezentant organu zwrócił się, w razie uwzględnienia skargi, o stwierdzenie nieważności §25 tylko wobec lokalu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na zasadzie art. 3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3§2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147§1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w O. z [...] września 2022 r. "w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane", podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Celem uchwały jest m. in. ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie S. tablic i urządzeń reklamowych (§2 ust. 1). Skarżąca powołała się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu wynika, że warunkiem wniesienia skargi jest spełnienie dwóch warunków: 1) legitymacja interesem prawnym, 2) naruszenie tego interesu prawnego, wskutek uchwały (zarządzenia). W pierwszej kolejności Sąd weryfikował kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez przepisy uchwały krajobrazowej. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego skarżący powinien wykazać, że kwestionowane przepisy wpływają na jego sferę materialnoprawną pozbawiając go pewnych uprawnień, ograniczając je, czy też nakładając obowiązki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16). Skarżąca wymieniła obiekty, za pomocą których prowadzi działalność gospodarczą w O., i ta okoliczność została potwierdzona przez organ w odpowiedzi na skargę. Nikt nie kwestionuje, że obiekt J. zlokalizowany jest na terenie objętych uchwałą. Kwestia spełnienia/niespełniania wymogów uchwały nie wyłącza przedmiotowego obiektu spod reżimu prawnego uchwały. Tym samym skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem wskazanego obiektu handlowego (prowadzenie działalności przez skarżącą nie jest kwestionowane), na terenie objętym uchwałą, podlega regulacjom prawnym związanym z wykorzystaniem tego obiektu, zawartym w uchwale, co oznacza, że posiada interes prawny. Jednocześnie ze skargi wynika, jak też jest to okolicznością powszechnie znaną, że na obiektach handlowych J., umieszczone są urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, nie neguje tego również organ. W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, skoro nakłada na nią obowiązki zgodności urządzeń i tablic reklamowych z jej przepisami. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego nie jest konieczne sprecyzowanie konkretnych niezgodności, wystarczy sama okoliczność podlegania przepisom uchwały, i możliwość realizacji obowiązków związanych z dostosowaniem się do jej wymogów. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi, ponieważ obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowany jest jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, gdyż z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przywołany przepis, dając radzie gminy kompetencję do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, stanowi: rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jednocześnie przepis art. 37a ust. 9, określając treść uchwały, brzmi: uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Trzeba podkreślić, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 częściowo został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z dniem 21 grudnia 2023 r. Trybunał wydał wyrok na tle pytań prawnych skierowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których sformułowano wątpliwości co do braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Za istotę problemu konstytucyjnego uznano brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej. Pytający Naczelny Sąd Administracyjny pisze, że nie kwestionuje samej możliwości wyeliminowania określonych nośników reklamowych z przestrzeni publicznej, a jego wątpliwości budzi właśnie brak należytego odszkodowania dla właścicieli tych nośników, którzy wybudowali je legalnie w oparciu o otrzymane wcześniej pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu brak określonego mechanizmu kompensacyjnego sprawia, że tak sformułowana uchwała krajobrazowa nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. Intencją spółki wnoszącej skargę kasacyjną do NSA nie była bowiem sama chęć wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, lecz uniemożliwienie organowi wydającemu przyjęcie uchwały niezawierającej mechanizmu kompensacyjnego. Problem konstytucyjny koncentruje się więc na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Trybunał wyjaśnił, że na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego. Jednak konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9, głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22). Na temat sposobu uwzględniania wydanego wyroku trybunalskiego w procesie stosowania prawa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1825/19, sygn. akt II OSK 166/18). Sąd Naczelny stwierdził: wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Sprawia to, że przepisy uchwały krajobrazowej nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Aczkolwiek, co należy podkreślić, rada miasta, zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w powołanym wyroku Trybunału kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej. Dalszym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń. W rezultacie przepisy uchwały krajobrazowej określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie, bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego bądź wyjątków w zakresie dostosowania, naruszają prawe nabytych podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Wskazany przez skarżącą przepis uchwały krajobrazowej (§25) znajduje się w rozdziale 8 pt. Przepisy końcowe i stanowi: istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe, urządzenia reklamowe wymagają dostosowania do przepisów uchwały w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że prawodawca lokalny w O. przewidział obowiązki dostosowawcze oraz wskazał termin ich realizacji, nie zapewniając podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane. Organ postępował zgodnie z przepisem u.p.z.p, jednak przepis ustawowy określający treść uchwały został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W granicach interesu prawnego skarżącej, co wynika ze skargi i pozostałych akt, pozostają tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na będących w jej dyspozycji obiektach. W skardze nie wskazano również żadnych konkretnych okoliczności przekonujących do konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, a Sąd po jej analizie także nie dostrzegł konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pamiętać należy, że przedmiotowy wyrok dotyczy wyłącznie tablic i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, niezgodnych z jej przepisami lecz wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Oczywistym jest także to, że u skarżącej brak jest interesu prawnego umożliwiającego jej reprezentowanie innych podmiotów. Spowodowało to nieuwzględnienie tego zarzutu, w którym skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Odnosząc się do argumentacji Rady Gminy w odpowiedzi na skargę trzeba wyjaśnić, że Sąd badał zgodność uchwały z prawem, a w tym zakresie wyrokował Trybunał Konstytucyjny, o czym była mowa wcześniej. Tym samym wypowiadanie się o sensowności całości regulacji, zwłaszcza po wykasowaniu przepisów zakwestionowanych wskutek wyroku Trybunału, leży poza kompetencją sądu administracyjnego. Na orzeczenie w sprawie stwierdzenia nieważności §25 wobec obiektów J. nie mogło mieć wpływu także to, że organy gminy nie wszczęły żadnego postępowania "dostosowawczego" wobec skarżącej. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.