II OSK 1106/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Pabianicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 938/15 w sprawie ze skargi M. L. i S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy Miejskiej Pabianice solidarnie na rzecz M. L. i S.L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. II SA/Łd 938/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi M. L. i S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b odnoszącej się do działek o numerach [...] i [...] obręb [...] w P. położonych przy ulicy [...], nr jednostki terenu [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Pabianicach, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D. U. z 2015 r., poz. 1515) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, co w niniejszej sprawie spowodowało, że Sąd I instancji uznał, iż skarżący M. i S. L. posiadają interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2006 r., - art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ograniczenia uprawnień organów gminy dotyczących uprawnień do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię w zakresie braku dokonania oceny dokonanej przez Radę Miejską ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wyjaśnił, że uwzględnienie skargi wniesionej w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Zdaniem strony, Sąd I instancji błędnie uznał, że skoro M. i S. L. posiadają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian przeznaczenia tych nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że ich interes prawny został naruszony. Po wtóre, Sąd błędnie przyznał, że źródłem naruszenia interesu prawnego może być fakt ograniczenia prawa własności strony ze względu na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W zaskarżonym wyroku, w opinii skarżącego kasacyjnie, WSA w Łodzi wykazał jedynie na czym polega naruszenie interesu faktycznego skarżących, nie zaś na czym polegało naruszenie ich interesu prawnego. Sąd I instancji w żaden sposób bowiem nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku korelacji występującej pomiędzy: 1) interesem prawnym skarżących, 2) uchybieniami powszechnie obowiązującym przepisom prawnym oraz 3) naruszeniem tymi ostatnimi interesu prawnego. Drugi z postawionych zarzutów strona uzasadniła tym, że ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą (nieruchomością) przez jej właściciela Władztwo planistyczne gminy przyznaje zatem gminie prawo do określania przeznaczenia różnych terenów. Instytucja władztwa planistycznego przesądza o możliwym sposobie różnego zagospodarowania sąsiadujących ze sobą terenów. Zdaniem strony, sąd administracyjny w prawo gminy do określania przeznaczenia poszczególnych terenów nie może ingerować. Uzasadniając ostatni zarzut Rada Miejska przypomniała, że w świetle art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego staje się stwierdzenie przez radę gminy zgodności pomiędzy zapisami planu miejscowego a kierunkiem zagospodarowania przestrzennego wyznaczonym w studium. Rada Miejska w Pabianicach w ramach samokontroli stwierdziła zgodność projektu planu miejscowego przedłożonego przez Prezydenta Miasta z uchwalonym przez tę Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatem należy uznać tę zgodność za zaistniałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie wyłożył zatem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że rada gminy nie jest właściwa do przesądzenia o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. W powyższym zakresie nie zachodzą więc sprzeczności ustaleń studium z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zapisy samego planu są zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pozbawił Radę Miejską prawa do samokontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. L. i S. L. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podmiot legitymujący się interesem faktycznym. Skarga uregulowana w powołanym przepisie jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07). W tej sytuacji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sąd jest zobligowany do oceny posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu, tj. zbadania, czy zakwestionowana skargą uchwała organu gminy narusza jej interes prawny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Podzielenie powyższej konstatacji nie sprawia jednakże, że za uzasadniony mógłby w rozpoznawanej sprawie zostać uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. łączony z wadliwym przyjęciem przez Sąd, że skarżący M. i S. L. posiadają interes prawny a nie wyłącznie faktyczny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 i został on w tej sprawie naruszony. Za trafne należy bowiem uznać stanowisko, zgodnie z którym interesu prawnego skarżących należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy stanowi o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powyższa norma wskazuje, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Jest przy tym oczywiste, że zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu nie powinno się odnosić wyłącznie do podejmowanych przez właściciela nieruchomości czynności faktycznych. Pojęcie to odnosi się przede wszystkim do znaczenia postanowień przyjmowanego planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności wyrażającego się w określonym sposobie zagospodarowania nieruchomości przez jego właściciela. Powoduje to, że określone ustalenia planu dla danej nieruchomości mogą naruszać nie tylko interes prawny jego właściciela, ale również właściciela nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2479/12). W kontrolowanej sprawie skarżący są właścicielami działki nr [...] sąsiadującej z działkami nr [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwym pozostaje związek przeznaczenia tychże nieruchomości w kwestionowanym planie miejscowym z sytuacją prawną skarżących związaną z wykonywaniem prawa własności działki nr [...]. Związek ten z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz zmianę przeznaczenia działek nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z gospodarstwami ogrodniczymi (symbol MN/RO), będącą skutkiem obowiązywania planu, należy uznać za tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wynikającego z wykonywania prawa własności wobec działki nr [...]. Nie sposób zakwestionować, mając na uwadze treść powołanego przez Sąd I instancji art. 140 i art. 144 k.c., kształtujących wykonywanie prawa własności, że bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżących z terenem, dla którego w miejscowym planie otwarto szersze możliwości zagospodarowania i zabudowy aniżeli zabudowa mieszkaniowa wskutek dopuszczenia prowadzenia na niej inwestycji o znacznym zakresie potencjalnie uciążliwego oddziaływania (obiekty obsługi upraw ogrodniczych oraz rolniczych), narusza interes prawny skarżących. Niewiążący charakter studium nie powoduje, że przyjęciu w planie przeznaczenia działek nr [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z gospodarstwami ogrodniczymi nie mogła zostać nadana w sprawie na potrzeby oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 cyt. ustawy kwalifikacja prawna odnoszona do "zmiany przeznaczenia terenu". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co jest argumentem przemawiającym za uznaniem, że niedopuszczalna zmiana w planie miejscowym przeznaczenia obszaru, którego funkcje wynikały z obowiązujących postanowień studium – co stanowiło istotę kierowanego przez skarżących zarzutu - narusza interesy prawne właściciela nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, albowiem wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena prawna nie może być odczytana w sposób przez wnoszącego skargę kasacyjną wskazany, tj. jako odbierająca, czy też ograniczająca ogólne uprawnienia gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. Obszerne rozważania wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy w żaden sposób nie nawiązują do zasadniczego zagadnienia, jakim w rozpoznawanej sprawie pozostawała kwestia dostrzeżonej przez Sąd I instancji niezgodności miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawę normatywną tego wymogu należy odnaleźć w art. 9 ust. 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sprowadzenie uzasadnienia skargi kasacyjnej do przedstawienia abstrakcyjnej analizy dotyczącej przysługującego gminie uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w żadnym punkcie nie dotyka wskazanego wyżej problemu niezależnie, czy odnosić go do ogólnej mocy wiążącej studium i sposobu w jaki wymagana "zgodność" pomiędzy planem miejscowym a studium powinna być ustalana, czy też odnieść go wąsko, a więc do konkretnych uwarunkowań ocenianego przez Sąd przypadku - wprowadzenia przez gminę dwóch funkcji podstawowych dla terenu oznaczonego symbolem MN/RO, z których jedna nie była dopuszczona zapisami zawartymi w zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pabianic stanowiących załącznik nr 1 do uchwały nr XLIX/436/05 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 10 sierpnia 2005 r. Za niezasadny należy równocześnie uznać zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek stwierdzenia, że uchwalany plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną wyraża się w uznaniu, że rada gminy jest jedynym podmiotem władnym do stwierdzenia zachowania powyższego wymogu i tejże kompetencji nie nabywa sąd administracyjny kontrolujący uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, gdyż wiąże go pozytywne przesądzenie tejże kwestii przez radę gminy wyrażające się w zamieszczeniu w części wstępnej kontrolowanej uchwały odpowiedniego zastrzeżenia. Naczelny Sąd Administracyjny takiego kierunku wykładni nadawanej art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie może jednakże zaaprobować, albowiem okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. II OSK 381/17). Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy, jednakże w kontrolowanym postępowaniu – na co nie zwrócił dostatecznej uwagi wnoszący skargę kasacyjną - nie miało to miejsca, wobec czego sprawowana przez Sąd kontrola musiała mieć charakter pełny i obejmowała również weryfikację stanowiska rady odnoszącego się do dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1237/10; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II OSK 1627/07). Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).