III OSK 1490/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.18.2020.MKW.63 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/22, w ten sposób, że w komparycji sentencji wyroku w miejscu oznaczenia organu: "Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska" wpisuje "Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska"; 2) oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GDOŚ) z 8 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.18.2020.MKW.63 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie S. z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj. z dnia 29 października 2021 roku poprzez bezpodstawne uznanie, że celem statutowym skarżącego nie jest ochrona środowiska i ochrona przyrody. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono rozstrzygnięciu Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu I instancji, działanie skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia obejmuje (i w czasie obowiązywania poprzedniego statutu również obejmowało) działalność związaną z ochroną środowiska i ochroną przyrody. Skarżący kasacyjnie bowiem, poprzez zaakcentowanie [...] jako regionu atrakcyjnego turystycznie i podejmowanie działań informacyjnych i edukacyjnych w pełni wpisuje się w koncepcję zrównoważonej turystyki, zawierającej w sobie szereg elementów ochrony środowiska naturalnego. Celem potwierdzenia powyższych twierdzeń, powołując między innymi orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że przedmiotem aktywności ruchów ekologicznych jest wszystko, co mieści się w pojęciu środowiska i jego ochrony oraz walki z zanieczyszczeniami. Zakres i formy działalności tych organizacji są więc rozległe i zróżnicowane, istnieją organizacje zajmujące się ogólnie ekologią, np. edukacją społeczeństwa na rzecz zrównoważonego rozwoju, czy działalnością wydawniczą. Podkreślono, że wśród organizacji ekologicznych występuje też nurt przyrodniczo-konserwatorski, czy też związany ze zmianami klimatycznymi, ponadto, w nowych warunkach ustrojowych w Polsce, wraz ze wzrostem rozwoju cywilizacyjnego, organizacje ekologiczne zajmują się nie tylko ochroną przyrody i krajobrazu, ale również niezrównoważoną konsumpcją, odpadami, opakowaniami, otyłością dzieci i młodzieży, czy też wzrostem osobistego zadłużenia, Organizacje ekologiczne sygnalizują również wiele nieprawidłowości związanych z planami zagospodarowania przestrzennego. Nowym polem aktywności organizacji ekologicznych stała się też walka z produktami nowoczesnej biotechnologii (zob. J.Ciechanowicz-McLean (red.), Leksykon ochrony środowiska, Warszawa 2009, str. 220-221). W ocenie skarżącego kasacyjnie, analogicznie należy traktować działalność związaną ze zrównoważoną turystyką. W kontekście powyższego wskazano, że rozumowanie organu świadczy o jego całkowicie przebrzmiałym podejściu do przedmiotowej materii i pominięciu faktu, że współczesna turystyka jest turystyką zrównoważoną, nierozerwalnie związaną z ochroną środowiska i ochroną przyrody, a działania skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia w pełni wpisują się w koncept zrównoważonej turystyki, a więc również ochrony przyrody oraz ochrony środowiska. Zauważono również, że dla Stowarzyszenia nie było konieczne wpisanie w swych celach statutowych wprost działań dotyczących ochrony przyrody oraz ochrony środowiska, albowiem mieszczą się one w działaniach statutowych Stowarzyszenia, wskazanych w punktach 1-4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, całkowicie chybione jest także twierdzenie Sądu I instancji, że Stowarzyszenie nie przedstawiło w skardze żadnych przykładów działań, które miałyby stanowić o prowadzonej przezeń działalności w dziedzinie ochrony środowiska To między innymi wola udziału skarżącego kasacyjnie brania udziału jako strona w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym realizacji przedsięwzięcia "[...]" stanowi przykład działań mających za swój cel ochronę przyrody i ochronę środowiska. Podkreślono, że Stowarzyszenie, poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie i możliwość wniesienia odwołania od niesłusznej jej zdaniem decyzji środowiskowej, pragnie mieć realny wpływ na to, czy tak istotna inwestycja kolejowa zostanie zrealizowana w zgodzie z przepisami regulującymi szeroko pojętą ochronę środowiska naturalnego. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie oczekuje on jakiegokolwiek automatyzmu w kontekście uznania jego działalności za działalność w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Jednak zdaniem Stowarzyszenia, Sąd winien był przeprowadzić rzeczywistą analizę działalności skarżącego kasacyjnie oraz dokonać rzetelnej interpretacji nowoczesnego, współczesnego pojęcia ochrony środowiska i ochrony przyrody, czego nie dokonał. W ocenie Stowarzyszenia, dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest błędna i jako taka nie może być podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i nie wypełnił swoich obowiązków określonych w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły wyjaśnień Stowarzyszenia, co do rzeczywistego przedmiotu jego działalności przedstawianych w toku sprawy. Na marginesie zauważono, że w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia pn.: "[...]", skarżący kasacyjnie, po weryfikacji przesłanek wynikających z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uznany został przez organ prowadzący postępowanie - RDOŚ w Bydgoszczy za stronę postępowania. Co ważne, jest to ta sama inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa, zaś organem właściwym jest RDOŚ w Bydgoszczy wyłącznie z uwagi na właściwość terytorialną. Powyższe tym dobitniej zdaniem Stowarzyszenia ukazuje błędne działanie RDOŚ w Gdańsku oraz Sądu w niniejszej sprawie, uniemożliwiające podejmowanie przez skarżącego działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska oraz wpisujące się w aktywny udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) poprzez bezpodstawne uznanie, że celem statutowym skarżącego nie jest ochrona środowiska i ochrona przyrody. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 524/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z tego, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powołane wyżej przepisy przyznają zatem organizacji ekologicznej prawo do brania udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym po spełnieniu określonych warunków, a także do wniesienia odwołania, mimo, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W cytowanym przepisie nie definiuje się w sensie ścisłym "organizacji ekologicznej", a tylko wyodrębnia ją z szerszego pojęcia "organizacji społecznej", przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego w postaci zakresu prowadzonej działalności określonej celem. Tym celem jest bowiem ochrona środowiska/ochrona przyrody. Zatem statut lub regulamin (lub inny akt założycielski) powinien w sposób niebudzący wątpliwości definiować cele realizowane przez organizację, nakierowane na ochronę środowiska, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania tej organizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 63/17). Ponadto, do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, konieczny jest bezpośredni związek pomiędzy celami stowarzyszenia wynikającymi ze statutu, a przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym stowarzyszenie miałoby uczestniczyć. W myśl zatem art. 44 ustawy środowiskowej, organizacja ekologiczna, aby uzyskać możność uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, powinna składając odwołanie powołać się na swoje cele statutowe (regulaminowe) oraz wykazać prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie rację ma Sąd I instancji wskazując, że żaden z celów powołanych w statucie z 21 marca 2014 r. nie odnosił się wprost do ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Jak słusznie zauważono, taki cel został wprost sformułowany i wprowadzony przez Stowarzyszenie dopiero w 2019 r. w postaci dodania pkt 6 w brzmieniu "ochrona zasobów i dziedzictwa środowiska przyrodniczego [...]", jednak zmiana ta nie mogła być wzięta pod uwagę w stanie faktycznym sprawy. Cele stowarzyszenia określone w pkt 1-4 statutu z 21 marca 2014 r. zostały określone ogólnikowo, nie wynika z nich bowiem, aby działalność prowadzona przez skarżące kasacyjnie stowarzyszenie była rodzajowo zbliżona do wartości środowiskowych podlegających ochronie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w świetle którego - nie negując twierdzeń Stowarzyszenia, iż realizując swoje cele kieruje się względami ochrony środowiska - uznać należało, że zaproponowana zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej interpretacja działalności Stowarzyszenia jako promującej "zrównoważoną turystykę nierozerwalnie związaną z ochroną środowiska" jest nazbyt szeroka, w istocie dowolna, a jednocześnie nie wskazuje wprost na sferę działania w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Wola udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcie nie jest wystarczająca do uznania, że cele statutowe organizacji społecznej obejmują ochronę środowiska. Wymóg z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej nie został więc spełniony, wobec czego wymienione Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w kontrolowanym postępowaniu na prawach strony. Z tej perspektywy należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w świetle którego organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego załatwienia odwołania Stowarzyszenia, wymieniony środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez podmiot nieuprawniony, zasadnym było zatem wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W tak zakreślonych ramach prawnych oraz uwzględniając prawidłową wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego zaprezentowaną przez Sąd I instancji, nie można również podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie odnoszących się do naruszenia prawa procesowego. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, trafnie stwierdził, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia, GDOŚ po przeprowadzeniu postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem, słusznie ustalił, że Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia o przeprowadzanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisma skarżącego kasacyjnie z 11 lutego 2022 r. oraz pisma RDOŚ w Bydgoszczy z 3 marca 2022 r., należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaś nie zachodzi. W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.