II SA/Gl 549/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 13 lutego 2024 r. nr SKO.4106.1149.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 6 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz K. decyzją z dnia 6 września 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił J. K. (dalej zwanej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. G., wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku. Tymczasem matka skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności o znacznym stopniu, która istnieje od 2008 r. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 18. roku życia i w związku z tym skarżącej jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, - przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w związku z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 13 lutego 2024 r. nr SKO.4106.1149.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i odnosząc je do niniejszej sprawy podało, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie Kolegium, mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., podało, że skarżąca, wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła żądanie uchylenie posiadanego prawa do zasiłku dla opiekuna, ale zaznaczyła, że uchylenie tego prawa może nastąpić dopiero w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, takie oświadczenie o wyborze przysługującego świadczenia ma charakter warunkowy, a nie definitywny. Nie zostały zatem spełnione przesłanki zastosowania instytucji uregulowanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z kolei okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna stanowi wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wystąpił także z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Poparł również wniosek z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Kolegium przedwcześnie uznało, że świadczenie pielęgnacyjne za żądany okres nie mogło zostać przyznane, ze względu na zbieg z uprawnieniem skarżącej do zasiłku dla opiekuna. Podkreślenia w rozpatrywanej sprawie wymaga to, że skarżąca we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 28 lipca 2023 r. oświadczyła, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy w T. nr [...] z dnia 9 listopada 2018 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja Burmistrza K. z dnia 9 września 2018 r. przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna w wysokości 620 zł miesięcznie od 1 listopada 2018 r. Wniosek o uchylenie dotyczył zatem innej decyzji, niż ta która znajduje się w aktach sprawy. Wniosek ten już z samej zasady nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Nie zostało to dostrzeżone przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji. Kolegium skoncentrowało swoją uwagę na warunkowym charakterze wniosku o uchylenie decyzji, nie dostrzegając jednocześnie, że w ogóle nie dotyczy on świadczenia, które jest przeszkodą do przyznania wnioskowanego przez skarżąca świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić jednocześnie należy, że z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. Obecnie przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza nowego brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogą ubiegać się osoby, w tym przepisie wymienione, jedynie z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Tym samym wyraźnie zawężono krąg osób uprawnionych, gdyż wcześniej wiek osoby wymagającej opieki nie warunkował uprawnienia do tego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (a więc u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem prawidłowo, wobec złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r., materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe korzystanie w tym samym czasie z prawa do więcej niż jednego z wymienionych w tych przepisach świadczeń. Uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z dokonanym przez niego wyborem. Celem tych regulacji prawnych jest zapobieganie kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, tj. z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem rodziny, który wymaga stałej lub długotrwałej opieki. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednak skoro nie jest dopuszczalne jednoczesne pobieranie konkurencyjnych świadczeń (np. zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem uzyskania prawa do nowego świadczenia jest rezygnacja przez uprawnionego z wcześniej przyznanego świadczenia zgodnie z przewidzianą procedurą. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła otrzymać osoba, która ma już przyznany zasiłek dla opiekuna, osoba ta powinna albo wstrzymać się z wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie prawa do nowego świadczenia do czasu wygaśnięcia terminowej decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tej decyzji. Warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego stosowanie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, zgodnie z którym, aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia do czasu otrzymania zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W ocenie Sądu należy wziąć pod uwagę to, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie zasiłek dla opiekuna (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 sygn. akt I OSK 1676/18). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy znikąd nie wynika, że skarżącą zapewniono o tym, że otrzyma wnioskowane świadczenie o ile zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, przeszkód do tego, aby przyznać świadczenie organ ten dopatrzył się w tym, że niepełnosprawność matki istnieje od 2008 r. Wynika stąd, że nawet gdyby skarżąca oświadczyła, że żąda uchylenia decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, to i tak organ odmówiłby przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach nie można było od skarżącej oczekiwać, że bezkrytycznie zażąda uchylenia decyzji dotychczasowej. Powyższe względy również nie zostały jednak dostrzeżone przez organ I instancji ani przez organ odwoławczy. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy naruszyły art. 17 ust. 5 pkt 1b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przedwcześnie odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., a to w związku ze złożeniem stosownego wniosku w tym zakresie przez obie strony postępowania. Wszystkie wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania, jak i przepisom prawa materialnego, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania dotyczące dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej celem ustalenia, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku), a więc powinien wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem wymogu, aby niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a następnie, w przypadku ich spełnienia, powinien poinformować o tym stronę skarżącą i podjąć czynności procesowe (z udziałem pełnomocnika skarżącej) zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z obrotu prawnego, jeżeli wolą skarżącej jest otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie zasiłku dla opiekuna.