II GSK 939/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 668/23 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO.4121.81.2023 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. I. Prezydent Miasta Łodzi (dalej: organ I instancji) decyzją z 13 maja 2023 r. powołując się na przepis art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2023 r., poz. 622, dalej: u.k.p.), orzekł o cofnięciu I. T. (dalej: skarżący) uprawnienia do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych wynikającego z prawa jazdy kategorii AM, B1, B na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi z 25 sierpnia 2021r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że 17 marca 2023 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi nadesłał do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami celem wykonania ww. wyrok, z treści którego wynika, że wobec skarżącego orzeczony został zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 4 lat, z zaliczeniem okresu zatrzymania prawa jazdy od dnia 25 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: organ II instancji, SKO) decyzją z 10 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy opisaną powyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO przywołało treść art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. 2023 r., poz. 127, dalej: k.k.w.) i wskazało, że wobec skarżącego został orzeczony, na podstawie art. 42 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm., dalej: k.k.), środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego na okres 4 lat (wyrok Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi IV Wydział Karny z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi V Wydział Karny Odwoławczy z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt [...]). Organ II instancji wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 15 marca 2023 r. Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi IV Wydział Karny-Sekcja Wykonania Orzeczeń sygn. akt [...], z którego jednoznacznie wynika, iż zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w strefie ruchu lądowego w odniesieniu do skarżącego należy liczyć od 25 stycznia 2023 r., tj. uprawomocnienia się wyroku. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Odnosząc się do zarzutów skarżącego SKO podkreśliło, że organy nie są uprawnione do modyfikacji okresu, na jaki został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów, a w szczególności do jego skrócenia. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie cofnięcia uprawień do kierowania pojazdami ma w istocie charakter wykonawczy i jest ściśle zdeterminowana wcześniejszym prawomocnym wyrokiem, orzekającym środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, co wynika z treści art. 182 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego, jak również nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Tym samym, w ocenie SKO, nie jest ono uprawnione do zwracania się do Centralnej Ewidencji Kierowców z pytaniem kiedy zatrzymano prawo jazdy skarżącemu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 668/23, po rozpoznaniu skargi skarżącego uchylił opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r. w przedmiocie cofnięcia uprawień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej wywiedzione. Według Sądu decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 182 § 2 k.k.w., mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że 17 marca 2023 r. wpłynęło do organu I instancji pismo z Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieście IV Wydział Karny – Sekcja Wykonywania Orzeczeń, sygn. akt [...], do którego załączono odpis prawomocnego wyroku w sprawie [...] przeciwko skarżącemu – celem "wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres Zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych – strefie ruchu lądowego: 4 (cztery) lata, od 25 stycznia 2023 r., tj. uprawomocnienia się wyroku". WSA uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest orzeczeniem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Sąd podkreślił, że tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (jej rozstrzygnięciu) jako istotny element rozstrzygnięcia. O uprawnieniach lub obowiązkach strony nie powinno się bowiem rozstrzygać w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, skoro w wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi IV Wydział Karny z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...], określono wyraźnie czas na jaki skarżący ma zostać pozbawiony uprawnienia do kierowania pojazdami, organ administracji w rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji nie mógł się ograniczyć tylko do cofnięcia stronie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B, ale powinien był także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji administracyjnej cofnięcia stronie skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanych kategorii prawa jazdy, z których wynikały cofane uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie wskazano natomiast okresu na jaki cofnięto te uprawnienia. Dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazano okres 4 lat, na jaki cofnięto stronie skarżącej uprawnienie do kierowania pojazdami, co w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, to jest w określonym przez sąd zakresie i na ściśle wskazany okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji - jej rozstrzygnięciu. Ponieważ tego naruszenia nie dostrzegł organ odwoławczy, który utrzymał zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zobowiązał SKO, by ponownie rozpatrując sprawę uwzględniło rozważania prawne Sądu. Za niezasadne uznał natomiast Sąd zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w treści skargi. Sąd wskazał, że podstawę wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych stanowił prawomocny wyrok sądu karnego, a decyzja taka – co nie budzi zastrzeżeń w judykaturze – ma charakter związany. III. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w trybie art. 179a p.p.s.a. oraz o orzeczenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W przypadku uznania przez NSA, iż nie zachodzą przesłanki z art. 179a p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach na rzecz organu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku poz. 2492 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci niezastosowania powszechnie obowiązującego prawa w postaci § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej: rozporządzenie), b) § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku z pominięciem obowiązujących przepisów, co skutkowało błędnym uznaniem, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie okresu zatrzymania prawa jazdy powinno znaleźć się w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, c) art. 182 § 2 k.k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z normy tej wynika nakaz zawarcia w osnowie decyzji organu administracji okresu zatrzymania prawa jazdy w sytuacji, gdy z przepisu § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika iż decyzję wydaje się bez określenia terminu jej ważności zaś w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami; 2. naruszenie przepisów postępowania: d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie okresu zatrzymania prawa jazdy powinno znaleźć się w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z normy tej wynika nakaz zawarcia w osnowie decyzji organu administracji okresu zatrzymania prawa jazdy w sytuacji, gdy z przepisu § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika iż decyzję wydaje się bez określenia terminu jej ważności zaś w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. IV. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Przystępując do oceny ich zasadności należy na wstępie wskazać, że nie zostały one prawidłowo sformułowane. Należy podkreślić, że art. 173 § 1 p.p.s.a. przewiduje wyraźnie, że skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 skargi kasacyjnej) skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał prawidłowo jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia przepisów prawa procesowego. Wprawdzie powołano w tych zarzutach przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale błędnie. Formułując zarzuty procesowe wskazano bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Także zarzuty materialne nie zostały prawidłowo sformułowane. Formułując je wskazano tylko na naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego. Nie wyjaśniono jednak na czym według skarżącego kasacyjnie miałoby polegać niezastosowanie przez Sąd § 17 rozporządzenia (punkty 1.a i 1.b petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia bowiem wymaga, że wymierzanie sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega na kontroli administracji. Sąd administracyjny nie może zatem stosować prawa materialnego i rozstrzygać spraw administracyjnych. Wskazana powyżej wadliwość formalna zarzutów kasacyjnych nie wyłącza wprawdzie jej rozpoznania przez NSA, co jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednakże ogranicza zakres przeprowadzonej w tej sprawie kontroli kasacyjnej. Wobec niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej kontrola sądowa została bowiem przeprowadzona przez NSA w zakresie zarzutów naruszenia prawa samodzielnie zidentyfikowanych przez NSA z uwzględnieniem treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. W ocenie NSA tak zrekonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zarzuceniu Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 k.k.w. oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej: rozporządzenie) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie z powodu przyjęcia, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wydana przez starostę na mocy art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w swojej osnowie musi określać termin na jaki cofa się uprawnienie do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, skoncentrował się wyłącznie na rozstrzygnięciu tego problemu prawnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wymaga wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd mylnie zrozumiał dany przepis prawa. Wobec tego autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany przepis prawa materialnego, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że według autora skargi kasacyjnej rozumienie art. 182 § 2 k.k.w. co do zawartości osnowy decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów jest determinowane przede wszystkim treścią przepisów § 17 ust. 2 oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem NSA taki pogląd jest błędny. Treść przepisu art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie zawiera szczególnej regulacji dotyczącej treści osnowy decyzji wydawanej w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W odniesieniu do tego rodzaju decyzji ustalenie tego wymaga zatem uwzględnienia treści art. 182 § 2 k.k.w. Przepis ten przewiduje, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "w orzeczonym zakresie", odnosząca się do treści jaką powinna mieć decyzja wydana przez starostę. Pojęcie to odnosi się nie tylko do zakresu przedmiotowego zakazu kierowania pojazdami, ale także do okresu na jaki następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na zakaz prowadzenia pojazdów przez okres wskazany co do jego długości przez sąd orzekający środek karny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest sprecyzowanie zakresu czasowego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwzględnieniem długości okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów oraz okoliczności mających wpływ na początek biegu okresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów, a co za tym idzie także na początek biegu okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/09; wyrok WSA w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. akt III SA/Gd 348/09; wyrok WSA w Lublinie z 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Lu 1080/16; wyroki WSA w Gliwicach: z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/19; 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1396/19 oraz z 29 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Gl 1712/19 – cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozumienie pojęcia "w orzeczonym zakresie" powoduje, że decyzja organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania w jej osnowie cofnięcia z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w. decyzja organu administracji powinna uwzględniać orzeczony przez sąd karny zakres, a więc także okres zakazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Ustawodawca w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wyraźnie rozróżnia charakter i treść poszczególnych składników decyzji administracyjnej. Wyróżnienie poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników, związaną z ich różną funkcją i charakterem. Wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych w wydanej decyzji administracyjnej jej adresat ma czerpać z osnowy decyzji, a więc z jej rozstrzygnięcia a nie z uzasadnienia. Rolą uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie adresatowi decyzji powodów zawartej w osnowie indywidualizacji uprawnień lub obowiązków. Konieczność sięgania do treści uzasadniania w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku powoduje zacieranie się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, co wywołać może wątpliwości co do treści ukształtowanego decyzją stosunku prawnego, tj. ustalonych decyzją praw i obowiązków. Skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. Według § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2 tego rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, a jedynie pouczenie o obowiązku zwrócenia dokumentu i związanym z terminem jego zwrotu początkiem liczenia terminu orzeczonego zakazu. Treść § 17 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze cyt. rozporządzenia nie daje podstawy do innej wykładni przepisów art. 182 § 2 k.k.w. i art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest bowiem sprzeczna z treścią art. 182 § 2 k.k.w., o ile rozumieć § 17 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze w ten sposób, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami, w osnowie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie zamieszcza się rozstrzygnięcia o okresie obowiązywania cofnięcia uprawnień, a jedynie w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Taka treść tych przepisów rozporządzenia, sprzeczna z ustawą, nie może być zaakceptowana. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, nie mogą zatem przewidywać regulacji sprzecznych z ustawą. Art. 178 Konstytucji przewiduje, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to kompetencję sądów do samodzielnej oceny konstytucyjności aktów wykonawczych. Niezgodność wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy powoduje, że przepisy rozporządzenia nie wiążą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę, w której zostały zastosowane przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie zatem nie wiążą sądu administracyjnego przepisy § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem sprzecznie z ustawą regulują treść osnowy i uzasadnienia decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.