II SA/Gl 1219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora A w G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], o cofnięciu I.K. (dalej "I.K.") uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Starosta [...] cofnął I.K. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r., sygn. akt [...], orzeczono wobec I.K. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. Prokurator złożył wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] r. (doręczonym Prokuratorowi dnia 24 czerwca 2019 r.) Starosta [...] odmówił uzupełnienia decyzji co do wskazania daty początkowej i końcowej okresu na jaki cofnięto uprawnienie. W odwołaniu z dnia 3 lipca 2019 r. (data wpływu) od ww. decyzji Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej ww. okresu. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 341), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Wskazano również, że w myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 652), organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Kolegium powołało się również na § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie z treścią § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Równocześnie, Kolegium wskazało na treść art. 6 k.p.a., zgodnie z którym pozostają związane treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzeń wykonawczych do ustawy, i nie mogą kierować się wyrokami sądów, które zapadły w innych sprawach. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji publicznej, w przeciwieństwie do sądów, nie są uprawnione do badania konstytucyjności stosowanych przepisów prawa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, skargę złożył Prokurator Prokuratury A w G., zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku sprzeczności przepisów rozporządzenia, a to § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z przepisami ustawy, a to art. 182 § 1 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, organy administracji są związane treścią rozporządzenia wykonawczego i nie są władne do orzekania na podstawie ustawy, podczas gdy zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. dla jej prawidłowego zastosowania wymaga stwierdzenia niesprzeczności norm jako koniecznego kryterium obowiązywania systemowego, a w przypadku ujawnienia sprzeczności systemowych zobowiązuje do zastosowania powszechnie obowiązujących reguł kolizyjnych. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne cofnięcia, na podstawie wyroku sądu karnego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na ściśle określonych czas, uprawnień do kierowania pojazdami bez zakreślenia terminu obowiązywania tej decyzji - odzwierciedlającego okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, podczas gdy użyty w art. 182 § 2 k.k.w. zwrot "w orzeczonym zakresie" odnosi się do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, natomiast z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że organ administracji nie jest władny do odmiennego ukształtowania okresu pozbawienia uprawnienia do prowadzenia pojazdów, jak tylko w zakresie wskazanym w wyroku, którego treścią jest ściśle związany. Następnie wskazał, na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy zastosowana interpretacja powoduje, że po upływie okresu, na który orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych strona może odpowiadać za przestępstwo z art. 180a k.k. zagrożone karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 oraz obligatoryjnym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzekanym na okres od 1 roku do lat 15, podczas gdy inna osoba w tożsamej sytuacji faktycznej i procesowej, podlegająca właściwości organu administracji publicznej stosującego przepisy względniejsze, będzie podlegała wyłącznie odpowiedzialności za wykroczenie z art. 94 § 1 k.w. zagrożone karą grzywny od 20 do 5000 złotych i fakultatywnym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych od 6 miesięcy do lat 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwane dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Jednakże stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowią przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 665, ze zm., zwana dalej "k.k.w.") oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, zwana dalej u. k. p.). Art. 103 ust. 1 pkt 4 u. k. p., stanowi ze starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów. Jednocześnie, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Stanowi on podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 1 zd. 1 k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd, wykonując prace zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Stosownie do treści art. 182 § 2 k.k.w., organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydawać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Należy zaakcentować, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest, skazanie I.K., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...], w którym to orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Zatem, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wobec skarżącego prawomocnie orzeczono zakaz prowadzania pojazdów na okres 3 lat i to obligowało je do wydania decyzji, która w istocie miała charakter związany. Ponadto, organ wykonując powyższy wyrok, związany jest m.in. w zakresie terminu podanego w orzeczeniu sądu, co z kolegi oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami następuje na konkretnie wskazany okres i w tym czasie nie może wydać tychże uprawnień. Organ nie ma możliwości rozszerzania, ani zwężania orzeczonego przez sąd zakazu. Zdaniem Sądu, orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, obarczone jest wadą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organy administracji oraz sąd administracyjny związane są ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 11 p.p.s.a. (wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 489/17). Nie mają w tym zakresie dowolności i obowiązane są cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, zgodnie z treścią danego wyroku. Jednocześnie wskazać należy, że taka treść powinna być umieszczona w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w uzasadnieniu, które jest jednym z elementów decyzji – innym niż osnowa. Ustawodawca rozróżnił w art. 107 § 1 k.p.a. poszczególne elementy decyzji, podkreślając jednocześnie ich odrębność, a także funkcję, którą każdy element wypełnia. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Przede wszystkim z rozstrzygnięcia wynikać ma dokładne określenie uprawnień czy też obowiązków nałożonych na stronę i zindywidualizowanych (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 118/19). Natomiast uzasadnienie ma na celu wyjaśnienie motywów określonego rozstrzygnięcia, organ w rozstrzygnięciu powinien zatem wyjaśnić dlaczego rozstrzygnął sprawę w taki czy inny sposób, przy szczególnym uwzględnieniu treści środka odwoławczego (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 196/17). Ma to służyć realizacji ogólnej zasady przekonywania oraz zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.). Zatem należy stwierdzić, że organy w przedmiotowej sprawie w osnowie decyzji wskazały jedynie na cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, nie określając okresu na jaki cofnięto te uprawnienia, co w ocenie tutejszego Sądu stanowi o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Bez wpływu na powyższy osąd jest treść § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Ustęp 1 tego paragrafu stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określania terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Wedle Sądu, podany przepis rozporządzenia w sprawie dokumentów w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. Bowiem słusznie wskazuje się, że czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Okres zakazu kierowania pojazdami nie jest pojęciem tożsamym (identycznym) z okresem, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji regulację z ust. 3 § 17 rozporządzenia uznać należałoby za superfluum. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczania w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. (wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt IIISA/Lu 1080/16). Wobec przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, że naruszenie art. 182 § 2 k.k.w, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co z kolei wiąże się z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez organ II instancji. Kolegium będzie zobowiązane wziąć pod uwagę przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.