II SA/Wr 515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skarg F. sp. z o.o. z/s w R., P. S.A. z/s w R. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr IF-O.7821.17.2021.MMJ w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargi w całości. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu wniosków P. SA z siedzibą w R. i F. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: "skarżący") o przywrócenie terminów do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 1/2021, którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa drogi publicznej nr [...] w S. - ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], jedn. ewidencyjna [...] S., obręb [...] S., dz. nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że opisaną decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. Starosta K., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi publicznej nr [...] w S. - ul. [...] - na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Od decyzji, pismami nadanymi w placówce P. w dniu 1 czerwca 2021 r. skarżące spółki wniosły odwołania. Postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez P. S.A. z/s w R., oraz F. Sp. z o.o. z/s w R. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 401/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego, wskazując, że w sprawie doszło "do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie skarżącym ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy C0VID-19" Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Dolnośląski zawiadomi skarżących o uchybieniu terminu do złożenia odwołania i wyznaczy przewidziany prawem termin do wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku". Rozpoznając ponownie sprawę, stosując się do wytycznych Sąd, zawiadomieniami z dnia 30 marca 2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, w oparciu o przepisy art. 9 i art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej - "u.covid."). Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił przy tym, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 22 kwietnia 2021 r. Nr 1/2021, znak: ABP.6740.6.1.2021KC należy złożyć w terminie 30 dni, liczonych od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy a ponadto, w myśl art. 15zzzzzn2 ust. 3 u.covid. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a. in fine). Skarżący złożyli w zakreślonym terminie wnioski o przywrócenie terminu, wskazując, że złożyły odwołania od decyzji w terminie liczonym od dnia doręczenia im decyzji. Tymczasem z uchylonego przez wyrok WSA postanowienia Wojewody, jak i z treści uzasadnienia Sądu wynika, że termin ten liczony powinien być od dnia ukazania się w prasie lokalnej zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid przez Starostę. W tym zaś terminie, członkowie zarządów odwołujących się Spółek, w związku z podejrzeniem zakażenia wirusem Covid – 19, nie byli w stanie wykonywać czynności, w tym podpisywać odwołań. Wskazano, że był to okres ogłoszonego w kraju zagrożenia epidemicznego, a od 20 marca 2020 – stanu epidemii. Pismami z dnia 18 września 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał skarżące spółki, do uprawdopodobnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, okoliczności, które uniemożliwiły wniesienie przez odwołania od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie oraz do wykazania podjęcia działań, które miały na celu dotrzymanie tego terminu. W odpowiedzi na wezwanie spółki wyjaśniły, że uprawnieni do reprezentacji spółek członkowie zarządu firm nie byli zdolni do wykonywania jakichkolwiek czynności wynikających z umów spółek, w tym do korzystania z podpisów elektronicznych a czynności tych dokonali natychmiast po powrocie do zdrowia. Wskazano przy tym na utrudniony dostęp do opieki lekarskiej w tym czasie, co uniemożliwiło im pozyskanie pomocy i porady lekarskiej. Wojewoda Dolnośląski odmawiając przywrócenia terminu wskazał na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Należy zatem wskazać, że przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym na prośbę zainteresowanego możliwe jest po spełnieniu łącznie następujących przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu podania o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin tj. wniesienie odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 22 kwietnia 2021 r. Nr 1/2021, znak: ABP.6740.6.1.2021KC. W okresie pandemii COVID 19 przepisy art. 15zzzzzn2 u.covid stanowiły iż: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (...) - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wojewoda Dolnośląski podniósł, że obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o przywrócenie terminu jest uwiarygodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Udowodnienie jest procesem dającym pewność co do danej okoliczności. Jak podniósł organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu, zaś o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Brak winy przy dokonywaniu czynności procesowej osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić, tj. powinna stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem) Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa bowiem na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie Dalej Wojewoda wyjaśniał, że z treści art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że istotę rozstrzygania w sprawie przywrócenia terminu wiązać należy z inicjatywą samego zainteresowanego, albowiem to na jego wniosek (prośbę), złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi - a nie z urzędu organ administracji orzeka w tej sprawie. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie zasadności wniosku, okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu znane są tylko stronie i muszą wynikać z braku jej winy. Uprawdopodobnienie braku winy jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie w rzeczywistości miało miejsce. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego skarżący nie wykazali uprawdopodobnienia okoliczności uniemożliwiających złożenie odwołań w terminie. Organ wyjaśni, że orzecznictwo rozstrzygnęło, że nawet sama okoliczność choroby lub hospitalizacji strony nie oznacza automatycznie braku winy w dochowaniu terminu do dokonania czynności. Tym bardziej zatem, wobec możliwości posłużenia się osobami trzecimi, za niewystarczającą należy uznać okoliczność samoizolacji członków zarządów obydwu spółek w związku z podejrzeniem zarażenia wirusem SARS COVID 19. Tym bardziej, że ze złożonych wyjaśnień obydwu spółek nie wynika, aby upoważnieni członkowie ich zarządów byli poddani hospitalizacji ani nawet przymusowej kwarantannie. Wojewoda podkreślił, że zarówno P. S.A. z/s w R. i F. Sp. z o.o. z/s w R. są podmiotami działającymi profesjonalnie, zatrudniającymi przygotowanych zawodowo pracowników, trudno więc przyjąć, że członkowie zarządu tych Spółek pozostają bez łączności z pracownikami biura i nie mogli zlecić przygotowania pisma, a następnie, z miejsca izolacji, dokonać podpisu i wysyłki elektronicznej lub tradycyjnej a - jak wynika z KRS obydwu podmiotów, tj. wypisu pełnego dla P. S.A. numer KRS: [...] i dla F. Sp. z o.o. nr KRS : [...] w okresie powyżej opisanej pandemii, obie spółki nie dokonały zawieszenia swojej działalności, ani o nią nie wnosiły do Krajowego Rejestru Sądowego. Organ przyznał, że okres pandemii SARS COVID 19 niósł za sobą szereg obostrzeń i utrudnień, jednak, w przeciwieństwie do argumentacji stron, w wytworzonych warunkach funkcjonowało życie publiczne i gospodarcze - tak jak zarówno P. S.A, z/s w R. i F. Sp. z o.o. z/s w R. nie zaprzestały swojej działalności, pomimo reżimów epidemiologicznych i utrudnień, nie doszło do zaprzestania działalności w tych dziedzinach gospodarki, które wpisano do KRS obydwu Spółek w dziale 3 rubryka 1. Nadto spółki, pomimo wezwań organu, nie przedłożyły ani jednego dokumentu, potwierdzającego niezdolność do podjęcia przez ustanowionych przedstawicieli takich czynności, związanych z realizacją ich prawa do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji Starosty K. W szczególności brak jest dokumentów z Państwowej Inspekcji Sanitarnej potwierdzających objęcie izolacją bądź kwarantanną osób reprezentujących Spółki, czy jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej ich stan zdrowia. Brak także choćby poświadczenia wykonania testu potwierdzającego obecność w organizmie koronawirusa SARS-CoV-2. Innymi słowy Strony nie przedłożyły wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu jakichkolwiek dowodów materialnych mogących uprawdopodobniać wskazywane okoliczności o pozostawaniu w kwarantannie w związku z zarażeniem wirusem SARS-CoV-2 wywołującym chorobę COVID - 19. W orzecznictwie sądowym aktualnym na gruncie ustawy COVID-19, prezentowany jest natomiast pogląd zgodnie z którym, samo oświadczenie zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania o poddaniu się izolacji, nie jest wystarczające do uprawdopodobnienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez winy wnoszącego środek odwoławczy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "dominuje podgląd, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadza on jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Dolnośląskiego obie spółki wniosły skargi (tożsame w treści), domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 59 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano na długi czas rozpoznawania sprawy przez Wojewodę Dolnośląskiego, który dopiero po roku stwierdził uchybienie terminu przez spółki, do wniesienia odwołania od decyzji. Podkreślono również, że odwołanie zostało złożone bezzwłocznie po ustaniu przyczyny, tj. gdy tylko członkowie zarządu byli w stanie dokonać czynności. W ocenie skarżących spółek, oświadczenie złożone przez członków zarządów w tym przedmiocie, jest wystarczające dla potwierdzenia opisywanych we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie. Postanowieniem dnia 26 września 2024 r. skargi obu spółek, zarejestrowanie pierwotnie w Sądzie pod sygnaturami II SA/Wr 515/24 i II SA/Wr 521/24, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnatura akt II SA/Wr 515/24, na podstawie art. 111 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem dotyczyły one jednego rozstrzygnięcia organu administracji i mogły być objęte jedną skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieści się w grupie postanowień kończących postępowanie administracyjne (zob. np postanowienie NSA z 21 października 2008 r., II OSK 1489/08; wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., II OSK 120/09 – CBOSA). Oznacza to, że od tego rodzaju postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego nawet w przypadku, gdy następnie organ wydał kolejne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia usprawiedliwić mogą tylko wyjątkowe sytuacje. Konsekwencją przywrócenia terminu jest bowiem podważenie w tym przypadku ostateczności decyzji lub postanowienia, których trwałość podlega przecież ochronie (zob. art. 16 k.p.a.). Dlatego też przywrócenie terminu uzależnia się od wystąpienia sytuacji wyjątkowych, nadzwyczajnych i niezależnych od strony, a więc przez stronę niezawinionych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumentacja skarżących spółek sprowadza się do wskazania braku możliwości wykonywania czynności w zakresie reprezentacji spółek z powodu podejrzenia choroby i poddania się w związku z tym samoizolacji. Co znamienne, a na co zwrócił uwagę Wojewoda Dolnośląski, podnoszone okoliczności przedstawione zostały jedynie w oświadczeniu osób, które zobowiązane były do dokonania czynności, nie przedstawiono zaś jakichkolwiek dowodów na ich poparcie. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy ocenił tę okoliczność jako nie uprawdopodabniającą braku winy strony. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że skarżące wbrew stanowisku wyrażonym we wniosku, nie uprawdopodobniły w żaden sposób braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobnienie to oczywiście coś mniej niż udowodnienie, jednakże nie może być ono utożsamiane z prostym oświadczeniem osoby, która nie dochowała czynności. Strony nie wykazały, aby w przedmiotowym okresie spółki nie dokonywały jakichkolwiek innych czynności, wymagających działania członków zarządu uprawnionych do reprezentacji, co mogłoby poprzeć twierdzenia o całkowitej niemożności wykonywania jakichkolwiek czynności przez te osoby. Nie wykazano także, aby osoby te istotnie korzystały z pomocy lekarskiej, czy też były objęte kwarantanną przez służby sanitarne. W ocenie Sądu nie można za wiarygodne uznać także twierdzeń stron o niemożności uzyskania choćby porady lekarskiej przez telefon. Jak strony same podają we wnioskach, szpitale i przychodnie przeciążone były pracą w związku z liczbą osób zarażonych wirusem SARS Covid – 19. Sama ta okoliczność świadczy o tym, że wbrew twierdzeniom strony, placówki ochrony zdrowia pracowały i podejmowały działania mające na celu ochronę i leczenie osób chorych lub narażonych na zachorowanie. Nie sposób w opisanych warunkach uznać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez skarżące strony. W orzecznictwie utrwalone jest trafne stanowisko, że w postępowaniu o przywrócenie terminu, jako kryterium przy ocenie winy lub też braku winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Negatywnie z tego punktu widzenia oceniane jest choćby lekkie niedbalstwo, niedbalstwo oraz wina nieumyślna (zob. np. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., II GSK 424/19 – CBOSA). W konsekwencji stanowisko Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające brak podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwoąłnia należało uznać za zgodne z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.s.a..