III OSK 299/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 141/24 w sprawie ze skargi M.G. na bezczynność Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego na rzecz M.G. kwotę 304,80 zł (słownie: trzysta cztery złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 141/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na bezczynność Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 maja 2024 r., zobowiązał Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Dyrektor Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego (dalej w skrócie: "Dyrektor" lub "organ"). Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez czynność materialnotechniczną, poinformował skarżącego, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej; 2) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż Dyrektor pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie przewidzianym przez u.d.i.p. zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano go o rozpatrzeniu jego wniosku; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że charakter i treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, składanego przez ten sam podmiot, który żywi urazę do organu, nie jest wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, iż wniosek skarżącego nie jest motywowany troską o w/w dobra publiczne, a tym samym nie powoduje bezczynności po stronie organu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.G. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Dyrektora Delegatury w Krakowie Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie rozpoznania złożonego na podstawie przepisów u.d.i.p. wniosku M.G. z dnia 12 maja 2024 r. o udostępnienie informacji dotyczących postępowania, w jakim powołano obecnego urzędnika wyborczego dla Gminy [...] – A.B. (informacja Dyrektora z dnia 30 kwietnia 2024 r. o wynikach naboru na funkcję urzędników wyborczych), tj.: 1) wskazania wszystkich osób (imion, nazwisk oraz zajmowanego stanowiska) zatrudnionych lub świadczących na podstawie jakiegokolwiek tytułu usługi na rzecz Krajowego Biura Wyborczego, które podejmowały jakiekolwiek czynności w w/w postępowaniu, wraz ze wskazaniem: a) co to była za czynność, b) daty podjęcia czynności (w tym faktycznych, materialnotechnicznych), c) przedłożenia zakresu czynności (przypisanych zadań) na zajmowanym stanowisku, d) przekazania informacji o wykształceniu w/w osób w zakresie wymagań niezbędnych dla zajmowanego stanowiska, e) przekazania całościowego kosztu rocznego funkcjonowania osób zatrudnionych na w/w stanowiskach; 2) przekazania treści wszystkich dokumentów (materiałów) wytworzonych i przedłożonych w związku z prowadzeniem postępowania (wniosek nie obejmuje numeru ewidencyjnego PESEL oraz miejsca zamieszkania); 3) wskazania, w jaki sposób zadbano o zapewnienie bezstronności wybranego urzędnika, zważywszy na dotychczasową działalność polityczną (w szczególności kandydowanie w ostatnich wyborach samorządowych). W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Co do zasady między stronami nie ma również sporu odnośnie tego, czy w tej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez M.G. we wniosku z dnia 12 maja 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej, co przyznaje sam organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sporna jest natomiast okoliczność, czy żądane przez wnioskodawcę informacje podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., bowiem w ocenie Dyrektora w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z nadużyciem przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Dla oceny zasadności podniesionych zarzutów niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podkreślenia wymaga, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji – czy jest ona publiczna czy nie – nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie mogła odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" M.G. Rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2024 r. organ nie był zatem upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji, czy też sposobu jej wykorzystania. Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). Należy również wyjaśnić, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, iż w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej – nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ, kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej, niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. cytowany wcześniej wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24 oraz wyroki NSA z dnia: 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21; 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1586/22). Podkreślenia wymaga również, iż przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej, jako odmowy udostępnienia informacji publicznej, należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41). Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wnioskodawcy nie udostępniono żądanej przez niego informacji publicznej, jak również nie została w tym zakresie wydana stosowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ pozostawał zatem w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku M.G. z dnia 12 maja 2024 r., a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania Dyrektora do załatwienia tego wniosku jest prawidłowe. Z przedstawionych wyżej względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieuzasadnione, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (koszty przejazdu do Sądu) orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 209 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku M.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik – adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy (art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony M.G. w dniu 20 grudnia 2024 r. (karta nr 79 akt sądowych), tymczasem odpowiedź na skargę kasacyjną, osobiście przez niego podpisana, została wniesiona do Sądu w dniu 7 stycznia 2025 r. (data stempla pocztowego na kopercie, karta nr 84 akt sądowych), a więc z uchybieniem terminu, który upływał w dniu 3 stycznia 2025 r. W sprawie brak było zatem podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.