III OSK 208/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 109/24 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Prezydenta Miasta L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 109/24 oddalił skargę J. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta L. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. zwrócił się do organu z prośbą o "weryfikację organizacji ruchu na ul. [...] pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, a w szczególności w zakresie oznakowania przejść dla pieszych, wyznaczenia miejsc postojowych, połączeń z drogami wewnętrznymi". Poprosił jednocześnie o poinformowanie go o wynikach przeprowadzonej weryfikacji drogą elektroniczną. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ w piśmie z dnia 22 września 2023 r. poinformował skarżącego, że w dniu 20 września 2023 r. pracownicy tutejszego Wydziału przeprowadzili w terenie kontrolę oznakowania drogowego (organizacji ruchu) na obszarze ujętym we wniosku, po której stwierdzono pewne braki i nieprawidłowości. W związku z powyższym organ wskazał, że zamierza podjąć działania w celu doprowadzenia organizacji ruchu na ul. [...] do wymogów zgodnych z obowiązującymi przepisami. W związku z uzyskaną odpowiedzią skarżący w piśmie z dnia 23 września 2023 r. wniósł o przesłanie wyników przeprowadzonej przez organ kontroli, w szczególności protokołu z kontroli. Wydział Zarządzania Ruchem Drogowym i Mobilnością Urzędu Miasta L. przekazał skarżącemu pismem z dnia 24 października 2023 r. Protokół z kontroli oznakowania drogowego na ul. [...] w L. Z kolei pismem z dnia 25 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] (ul. [...]) od dnia 27 października 2023 r. oraz elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 24 lipca 2024 r. poinformował skarżącego, że zwrócił się do Wydziału Zieleni i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. z prośbą o przycięcie zieleni w celu poprawy widoczności oznakowania drogowego na całym odcinku wskazanej ulicy. Natomiast w nawiązaniu do kwestii organizacji ruchu na ul. [...] ponownie poinformował o sporządzonym protokole z kontroli oznakowania drogowego, który został skarżącemu przesłany w dniu 24 października 2023 r. oraz o braku - na dzień sporządzania pisma – opracowania stosownego projektu organizacji ruchu w omawianym zakresie. Organ załączył do niniejszej odpowiedzi pismo Wydziału Zarządzania Ruchem Drogowym i Mobilnością z dnia 3 czerwca 2024 r. oraz pismo Wydziału Zieleni i Gospodarki Komunalnej z dnia 26 czerwca 2024 r. W piśmie z dnia 22 lipca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że termin do udostępnienia wnioskowanej przez niego w dniu 25 czerwca 2024 r. informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli w dniu 9 lipca 2024 r. Jednak skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi. Skarżący podkreślił, że organ jako podmiot zarządzający ruchem na wszystkich drogach na terenie miasta ma obowiązek analizować, opiniować, akceptować i przechowywać projekty organizacji ruchu. W związku z powyższym w ocenie skarżącego jest właściwym adresatem wniosku o udostępnienie danych w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o niewymierzanie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ wskazał, że zakwalifikował wniesione przez skarżącego pisma jako wnioski składane w trybie uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym podejmował czynności przewidziane przepisami tego działu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem takiego wniosku mogą być w szczególności: sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, czy lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Natomiast informacje o sposobie załatwienia tego rodzaju wniosku wnioskodawca uzyskuje na podstawie art. 244 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś bezczynność organów w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że wskutek złożonych przez skarżącego wniosków przeprowadził kontrolę w terenie w odniesieniu do miejsca określonego przez wnioskodawcę, sporządził protokół po przeprowadzonej kontroli, a także wystąpił do właściwej jednostki o przycięcie zieleni w celu poprawy widoczności oznakowania drogowego na całym odcinku wskazywanej przez skarżącego ulicy, a o przebiegu tych czynności i dokonanych w ich następstwie ustaleniach, skarżący był każdorazowo informowany. Organ zaznaczył przy tym, że skarżący nie kwestionował trybu rozpoznawania jego żądań, w tym 30-dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na złożone wnioski w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że kolejne pismo skarżącego dotyczące tożsamego zakresu i będące kontynuacją wcześniejszych pism odwołujących się do organizacji ruchu na ul. [...] oraz do zmian w jej organizacji wynikających z przeprowadzonej na wniosek skarżącego kontroli w 2023 roku, także wpłynęło za pośrednictwem maila, na ten sam adres organu i bez wskazania zmiany trybu złożonego wniosku. W związku z powyższym w ocenie organu forma i treść wniosku, a także wcześniejsza korespondencja skarżącego z organem w sposób oczywisty wskazywały na kontynuację wniosku racjonalizatorskiego realizowanego w trybie art. 241 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że skarżący nie może w sposób zawoalowany dokonać zmiany trybu rozpoznania wniosku na ten wynikający z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i oczekiwać, że organ dostrzeże tę zmianę oraz zachowa się zgodnie z niewyartykułowanym żądaniem, m.in. poprzez zmianę terminu odpowiedzi. Tym samym organ nieświadomy woli zmiany przez skarżącego trybu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielił mu odpowiedzi w trybie przewidzianym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno co do przewidzianego tam terminu odpowiedzi, jak też treści tej odpowiedzi. Zdaniem organu wniosek skarżącego dotyczył wprawdzie informacji mających charakter informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także informacji pozostających poza jej definicją tj. treści działań zaplanowanych, dokumentów wytworzonych, otrzymanych, wysłanych w związku z tymi działaniami. Niezależnie jednak od powyższego organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż – jak już wskazywano – żądane przez skarżącego we wniosku informacje w sposób oczywisty nawiązują do uprzednio złożonych przez niego wniosków składanych w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 109/24 oddalił skargę J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zwracając się do organu z wnioskiem z sierpnia 2023 roku zapoczątkował postępowanie, w trakcie którego organ prawidłowo w ramach regulacji wynikającej z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" udzielał skarżącemu odpowiedzi. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że wbrew odmiennym wywodom skargi, nieuprawnionym było oczekiwanie przez skarżącego, że organ w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego, tzw. wniosku racjonalizatorskiego, o którym mowa w art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokona bez wyraźnego wskazania (żądania) strony, swoistej zmiany trybu udostępniania informacji publicznych i zamiast udostępnienia ich w dalszym ciągu w ramach odpowiedzi informujących o sposobie załatwienia wniosku (art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), zastosuje tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę przebieg czynności podjętych przez organ w odpowiedzi na wnioski strony uznać należy, że prawidłowo zakwalifikowano wniosek skarżącego z dnia 23 sierpnia 2023 r. jako dalszy ciąg pism skarżącego złożonych w trybie regulacji wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji powyższego słusznie procedowano w oparciu o ten tryb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powtórzył za organem, że tryb składania wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego uregulowany jest w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem wniosku mogą być w szczególności: sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Informacje o sposobie załatwienia tego rodzaju wniosku wnioskodawca uzyskuje na podstawie art. 244 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie terminu załatwiania wniosków stosuje się przepis art. 237 § 1 (art. 244 § 1 ustawy), a o sposobie załatwienia wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę (art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W myśl art. 237 § 1 ustawy organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Jak zauważył Sąd I instancji, organ w odpowiedzi na pisma strony skierowane do niego za pośrednictwem e-maila podejmował czynności przewidziane przepisami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, a złożony wniosek strony nie był potraktowany przez organ jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem - jak nadmieniono - organ w odpowiedzi na wniosek i będące jego następstwem kolejne pisma strony podejmował czynności przewidziane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski", a w ich wyniku przeprowadził kontrolę w terenie w odniesieniu do miejsca określonego przez wnioskodawcę, sporządził protokół po przeprowadzonej kontroli, czy wystąpił do właściwej jednostki o przycięcie zieleni w celu poprawy widoczności oznakowania drogowego na całym odcinku ul. [...]. Skarżący był informowany o przebiegu tych czynności i dokonanych w ich następstwie ustaleniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że przedstawiony powyżej ciąg czynności zainicjowany wnioskiem strony jest kontynuacją działań organu związanych z aktywnością strony i będących odpowiedzią na składane przez skarżącego pisma. Sąd I instancji zauważył, że skarżący do chwili wystąpienia ze skargą na bezczynność organu korespondował drogą elektroniczną z organem i nie kwestionował terminowości podejmowanych przez organ czynności związanych z pismami w zakresie organizacji ruchu na ul. [...] oraz zmian w jej organizacji wynikających z przeprowadzonej na wniosek skarżącego kontroli. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ miał zatem prawo pozostawać w przekonaniu, że biorąc pod uwagę formę i treść wniosku, a także korespondencję skarżącego z organem jest to w sposób oczywisty kontynuacja wniosku racjonalizatorskiego. Tym samym Sąd I instancji przyjął, że pomimo tego, iż żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych, to prawo ich uzyskania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że organ odpowiedział skarżącemu w trybie "skarg i wniosków" na jego wniosek. Skarżący ponadto korespondował z organem zwracając się o podjęcie działań weryfikacyjnych oraz o poinformowanie o ich wyniku, czyli poszczególne czynności były ze sobą związane, a podejmowane działania korespondowały z wcześniejszymi pismami. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jeżeli organ procedował z uwzględnieniem trybu wynikającego z Kodeksu postępowania administracyjnego, to bez wyraźnego wskazania (żądania) skarżącego, nie mógł zmieniać trybu postępowania z uwzględnieniem ewentualnych zamierzeń i przewidywań skarżącego co do sposobu rozpoznania wniosku strony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść skargi na bezczynność organu złożonej w niniejszej sprawie i sformułowane w niej wnioski dotyczące "działań zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na ul. [...] od 27 października 2023 r. oraz elektroniczne wersje dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie", w ocenie Sądu I instancji nawiązują do uprzednio złożonego przez skarżącego wniosku (z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz z dnia 23 września 2023 r.) oraz informacji i dokumentu przekazanego skarżącemu w dniu 22 września 2023 r. oraz 24 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wskazuje na to zarówno treść wniosku, jak też termin (od dnia 27 października 2023 r.), zmierzający do dalszej weryfikacji organizacji ruchu na ul. [...], w szczególności zmian dokonanych lub choćby zaplanowanych w organizacji ruchu ze względu na wyniki przeprowadzonej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że informacje publiczne mogą być udzielane w różnym trybie, tak na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i w ramach informacji o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, o których mowa w art. 237 § 3 i art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc w ramach danej "sprawy" administracyjnej informacje udzielane są w trybie wynikającym z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" to niezasadnym jest oczekiwanie strony, że organ w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego złożonego tzw. wniosku racjonalizatorskiego, o którym mowa w art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana bez wyraźnego wskazania (żądania) strony swoistej zmiany trybu udostępniania informacji publicznych i zamiast udostępnienia ich w dalszym ciągu w ramach odpowiedzi informujących o sposobie załatwienia wniosku (art. 244 § 2 ustawy), zastosuje tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że oczywistym jest, że w przypadku wniosku o udostępnianie informacji publicznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca nie musi wskazywać podstawy prawnej takiego wniosku, ani go uzasadniać. Dodał jednocześnie, że z wniosku takiego musi jednak wynikać, że dane informacje żądane są w trybie udostępniania informacji publicznych, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dotychczasowe informacje były udzielane stronie w innym trybie niż tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest niezasadna z uwagi na to, że organ procedując we wskazanym trybie udzielił wymaganej odpowiedzi na wniosek skarżącego, co czyni niezasadnym argumentację strony o jego bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo że pismo skarżącego spełnia wymogi uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, należało je potraktować jako kontynuację postępowania w trybie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego; b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo że pismo skarżącego spełnia wymogi uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, należało je potraktować jako kontynuację postępowania w trybie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego; c) art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pomimo że pismo organu z dnia 22 września 2024 r. nie stanowi informacji o sposobie załatwienia wniosku, a ty samym, że organ nie zakończył w tym dniu postępowania w trybie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego; d) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo o udostępnienie informacji stanowiących informację publiczną należało potraktować jako kontynuację postępowania wnioskowego, o którym jest mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych podstaw do niezakwalifikowania pisma skarżącego jako wniosku o dostęp do informacji publicznej i jednocześnie stwierdzenia, że stanowi on kontynuację postępowania wnioskowego odnoszącego się do działań na przyszłość. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać żadnych określonych wymogów i wystarczy aby z jego treści wynikało, że wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji będącej informacją publiczną. Natomiast pismo skarżącego z dnia 24 czerwca 2025 r. w ocenie strony skarżącej kasacyjnie spełnia wszystkie wymogi uznania go za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem precyzyjnie wskazano w nim zakres przedmiotowy wnioskowanych informacji, a ponadto był on skierowany do podmiotu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę, a także przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz okoliczność, że stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wniosek składany w trybie działu VIII ustawy ma zostać zakończony poinformowaniem wnioskodawcy o sposobie jego załatwienia, zdaniem skarżącego kasacyjnie niezrozumiałym jest uznanie składanych kolejno przez skarżącego pism za kontynuację pism stanowiących realizację prawa wynikającego z treści art. 242 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił, że w piśmie z dnia 22 września 2024 r. organ sporządził odpowiedź na wniosek skarżącego, stwierdzając, że zaistniały nieprawidłowości oraz zobowiązał się do ich poprawienia, czym zdaniem skarżącego kasacyjnie zakończył postępowanie w sprawie załatwienia wniosku złożonego w trybie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie kolejne pisma, tj. wniosek z dnia 23 września 2024 r. o udostępnienie konkretnych dokumentów, tj. protokołu, a także wniosek z dnia 24 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią w żaden sposób kontynuacji postępowania wnioskowego w rozumieniu art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie biorąc pod uwagę treść tych pism jednoznacznie należało je zakwalifikować jako wnioski o dostęp do informacji publicznej, bowiem dotyczą spraw publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając jednocześnie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, a także podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim w związku z niepodniesieniem przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich czterech zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytykając niewłaściwe zastosowanie przepisów przez Sąd I instancji kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tak sformułowane zarzuty nie mogły jednak odnieść skutku. W pierwszej kolejności w związku z treścią zarzutów, na podstawie których skarżący kasacyjnie wytyka niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 241 k.p.a., art. 244 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 241 k.p.a., wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, jak wyżej wskazano, oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, bowiem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niewłaściwego zastosowania przywołanych wyżej przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnych dokumentów i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego, w rozpoznaniu którego zarzucono organowi pozostawanie w bezczynności, jako niestanowiącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jednocześnie błędne zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie tego pisma za kontynuację postępowania wnioskowego, o którym mowa w dziale VIII k.p.a., a także ocenie pisma organu z dnia 22 września 2024 r. jako niestanowiącego informacji o sposobie załatwienia wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.