II OSK 2365/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/23 w sprawie ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., nr KOC/7812/Ar/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") uchylił decyzje organów obu instancji i orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 30 listopada 2022 r., nr KOC/7812/Ar/21. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 29 października 2021 r., nr 139/BIE/21, którą odmówiono P. M. (dalej: "inwestor") ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową oraz garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na działce [...] w obrębie [...] (inwestycja kubaturowa) i części działki [...] w obrębie [...] (teren pod infrastrukturę) przy ul. W. w Dzielnicy [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na nie wskazaniu, jakie przepisy prawa materialnego, co do wykładni bądź ich zastosowania, naruszają uchylone decyzje organów obu instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na nie wskazaniu, jakie przepisy prawa procesowego naruszają uchylone decyzje organów obu instancji, w sytuacji gdy obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się treści zaskarżonego wyroku i jego prawidłową ocenę, a zatem świadczy, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, uwzględnienia istniejącej zabudowy na terenie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy wnioski zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w niniejszej sprawie (podlegające ocenie na podobnych zasadach jak wnioski zawarte w opinii biegłego) - w tym wniosek o braku w odniesieniu do terenu inwestycji działki sąsiedniej spełniającej kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - są w pełni uzasadnione i nie powinny budzić wątpliwości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 21 grudnia 2023 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W świetle uzasadnienia tego wyroku nie budzi w szczególności wątpliwości, że zdaniem WSA w Warszawie orzekające w sprawie organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmując, że w odniesieniu do spornej inwestycji nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Dodać należy, że również skarżący kasacyjnie nie miał w rzeczywistości problemów ze zrekonstruowaniem podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia, skoro w skardze kasacyjnej sformułowano m.in. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istota zarzutów Kolegium sprowadza się tu do twierdzenia, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa usługowa oraz produkcyjna. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że celem przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest wyłączenie możliwości lokalizacji nowej zabudowy, której nie da się pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest natomiast ograniczenie nowej zabudowy, w kontekście jej funkcji, do zabudowy tożsamej z zabudową znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 383/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zauważyć, że w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa mieszkalna, w tym zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Są to w szczególności liczne budynki zlokalizowane wzdłuż tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, czyli ul. [...], a także budynki mieszkalne wielorodzinne położone na północ od terenu inwestycji. Po drugie, w bliskim sąsiedztwie inwestycji znajduje się m.in. wysoki budynek biurowy. Zlokalizowanie w bliskim sąsiedztwie takiego budynku wysokiej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową i handlową nie tylko, że nie pozostaje w kolizji w wymogami ładu przestrzennego, ale wpisuje się w typową zabudowę wielkomiejską, gdzie wysoka zabudowa biurowa przeplata się z wysokimi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Po trzecie, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że przedmiotem planowanej inwestycji jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Dokonywanie ocen co do tego, czy planowana zabudowa mieszkalna wielorodzinna da się pogodzić z zastanym stanem zagospodarowania, nie może być prowadzone w oderwaniu od obowiązków wynikających dla organów władzy publicznej z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). W świetle tego przepisu, władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Po czwarte, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zob. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA). Wynika z tego w szczególności, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być koncepcja sposobu zagospodarowania danego terenu przyjmowana przez władze danej gminy. Ograniczenie prawa własności w ramach realizacji tej koncepcji może natomiast nastąpić w drodze uchwalenia planu miejscowego. Miasto Stołeczne Warszawa z takiej możliwości, w odniesieniu do terenu inwestycji, nie skorzystało. 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.