II OSK 383/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 645/21 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 645/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu"), oddalił skargę D. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium", "SKO") z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. (dalej: "Burmistrz") z [...] lipca 2020 r., nr [...] ustalającą, na wniosek B. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] spółka cywilna I. i B. S., warunki zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego o pomieszczenie warsztatowe na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w S. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. R., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") przez dopuszczenie rozbudowy salonu samochodowego o część warsztatową pomimo tego, że w obszarze analizowanym, stanowiącym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie są prowadzone podobne zakłady; 2) art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy z działkami nr [...] oraz [...], podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem jedynie plan miejscowy, a nie decyzja o warunkach zabudowy, może zezwalać na zabudowę w granicy z działką sąsiednią, a przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje tutaj zastosowania, ponieważ na działce nr [...] oraz [...] nie ma zabudowy, do której rozbudowana część budynku miałaby przylegać. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nieustosunkowanie się (przy analizie funkcji) do kwestii legalnego zjazdu na teren nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] lub niewyjaśnienie kwestii legalności uzbrojenia technicznego znajdującego się na działce nr [...]. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. 3. W piśmie z [...] stycznia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu, oddalając skargę. W uzasadnieniu tego wyroku istotnie brak jest szerszego, odrębnego wywodu dotyczącego kwestii dostępu działki nr 2175/2 do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz kwestii spełnienia warunku dotyczącego dostępu do mediów (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Należy jednak równocześnie zauważyć, że kwestie te zostały wnikliwie przeanalizowane w postępowaniu administracyjnym, w tym w analizie urbanistycznej, a WSA w Poznaniu podzielił te ustalenia i oceny. W realiach niniejszej sprawy spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. należy zresztą ocenić jako oczywiste w świetle akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim, chodzi o teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch dróg publicznych, tj. ul. [...] oraz ul. [...], co już jest wystarczające do ustalenia, że teren posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 963/17; wyrok NSA z 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2603/19; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 602/21, CBOSA). W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ nie prowadzi ustaleń dotyczących tego, czy istniejące i użytkowane zjazdy z drogi publicznej zostały zlokalizowane zgodnie z prawem (por. np. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1949/20 , wydany na skutek skargi D. R. i dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w S., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej podwyższenie o 1,0 m i zmianę konstrukcji dachu nad pomieszczeniem warsztatowym stacji obsługi samochodów). Podobnie, w sprawie nie powinno budzić wątpliwości spełnienie warunku odpowiedniego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), skoro chodzi o teren już wykorzystywany jako warsztat samochodowy, a ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma gestorów mediów potwierdzające możliwość dostarczenia mediów do planowanej inwestycji. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające polegać na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzekające organy oparły się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie urbanistki i architektury (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Analiza urbanistyczna ma zatem charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). Takiego wywodu, podważającego przydatność spornej analizy urbanistycznej autorstwa inż. J. K., skarżąca w niniejszej sprawie nie przedstawiła. W tym miejscu należy również podkreślić, że oczywiście rację ma skarżąca wywodząc, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej należy uwzględniać tylko zabudowę legalną (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że tezy o rzekomej nielegalności zabudowy nie można opierać wyłącznie na wątpliwościach zgłoszonych przez stronę sprzeciwiającą się ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W szczególności, nie jest wystarczające zgłoszenie ogólnikowego twierdzenia, że "wskazany salon samochodowy nigdy nie został zweryfikowany pod względem legalności wybudowania". W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą domniemania dobrej wiary w odniesieniu do działań obywateli (preasumptio boni viri), ustalenia organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dotyczące ewentualnej nielegalności zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym, jakkolwiek nie zawsze muszą być poprzedzone ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, to jednak powinny mieć charakter stanowczy oraz znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia takie nie mogą w każdym razie opierać się wyłącznie na swoistym domniemaniu nielegalności zabudowy. W tym kontekście, a także w kontekście twierdzeń skarżącej dotyczących postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, tylko uzupełniająco należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2450/21, CBOSA, oddalił skargę kasacyjną D. R. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1662/20 oddalającego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stacji diagnostyki samochodowej, położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S. 4.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, do naruszenia tych przepisów doszło z powodu dopuszczenia rozbudowy salonu samochodowego o część warsztatową pomimo tego, że w obszarze analizowanym, stanowiącym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie są prowadzone podobne zakłady. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości już z tego powodu, że chodzi o rozbudowę części warsztatowej istniejącego salonu samochodowego o pomieszczenie warsztatowe. Innymi słowy, na terenie inwestycji jest już prowadzona działalność o funkcji zbieżnej z tą, jaką ma pełnić planowana rozbudowa (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1574/20, CBOSA). Należy przypomnieć, że celem przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących (por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19, CBOSA). 4.7. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Innymi słowy, okoliczność, że organ, ustalając warunki zabudowy, wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy z działką nr [...] ma tylko takie znaczenie, że z punktu widzenia ładu przestrzennego nie ma przeszkód dla takiego usytuowania budynku. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy na takie usytuowanie budynku pozwalają przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Weryfikacja ta następuje jednak dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie niniejszej chodzi o wyznaczenie nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej linii zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, nie przesądza jednak ostatecznej lokalizacji tej zabudowy. Z kolei obowiązująca linia zabudowy to linia, na której musi być usytuowana zewnętrzna krawędź zewnętrznej ściany planowanej zabudowy. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że zgodna z kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy będzie również zabudowa zlokalizowana na działce nr [...], która nie będzie znajdować się w granicy z działką nr [...], w tym zabudowa odsunięta od granicy tej działki z uwagi na ewentualny wymóg spełnienia norm odległościowych przewidzianych m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.