II OSK 2450/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1662/20 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr WOA.7722.39.2020.KP w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., IV SAPo 1662/20, oddalił w całości skargę D. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB") z dnia 7 sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wlkp. (dalej PINB) z dnia 6 lutego 2020 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stacji diagnostyki samochodowej, położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że istota sporu dotyczy dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku położonego się przy ul. [...] w S. na działce nr [...] z funkcji magazynowej na funkcję warsztatową. Skarżąca podniosła, że w pomieszczeniu wykorzystywanym dotąd jako pomocniczy magazyn dla kompleksu stanowiącego stację diagnostyki samochodowej wraz z pomieszczeniami pomocniczymi i salonem samochodowym, bez zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania zamontowano podnośnik samochodowy. Skarżąca wskazała, że w tych okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie organów skoro dla spornej nieruchomości została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stacji diagnostyki samochodowej z dnia 6 czerwca 1997 r. i wskazywała ona, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z przeznaczeniem na stację diagnostyki, to wprowadzenie i zamontowanie w nim podnośnika nie stanowi o wprowadzeniu zmian w sposobie jego użytkowania. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Analiza akt sprawy wskazuje, że małżonkowie S. dnia 24 maja 1994 r. uzyskali decyzję ustalającą lokalizację inwestycji, polegającej na budowie stacji diagnostyki samochodowej w Środzie Wielkopolskiej przy ul. [...]. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w Środzie Wlkp. z dnia 3 czerwca 1994 r. B. S. i I. S. udzielono pozwolenia na budowę stacji diagnostyki samochodowej, zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Środzie Wielkopolskiej przy ul. [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy w Środzie Wielkopolskiej nr XXXVIII/10/94 z dnia 22 lutego 1994 r. Decyzją z dnia 6 czerwca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej udzielił małżonkom S. pozwolenia na użytkowanie stacji diagnostyki samochodowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 czerwca 1994 r. Sąd podał, że stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udzielonego B. S. byli właściciele sąsiednich działek, w tym m.in. J. R. W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że na terenie działki położonej przy ul. [...] B. S. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizował stację diagnostyki pojazdów, która przez właściwy organ została dopuszczona do użytkowania. W toku postępowania nie ustalono aby B. S. kiedykolwiek występował o inne pozwolenie na budowę, którego realizacja nastąpiłaby na tej samej nieruchomości, ani aby zrealizował jakikolwiek obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z treści decyzji z dnia 3 czerwca 1994 r. pozwolenia udzielono na budowę - zlokalizowanej w granicy - stacji diagnostyki samochodowej. Jak ustalono w trakcie kontroli z 16 października 2019 r., podnośnik samochodowy został zamontowany w pomieszczeniu usytuowanym w granicy z działką nr [...]. Ustalenie to pozostaje spójne z ustaleniami poczynionymi przy kontroli w dniu 16 lipca 2019 r., podczas której ustalono, że w pomieszczeniu usytuowanym w granicy z działką nr [...] znajduje się pomieszczenie użytkowane jako magazyn opon, w którym zamontowany został podnośnik opon. Te ustalenia potwierdzają, że B. S. uzyskał pozwolenie na budowę i użytkowanie stacji diagnostyki samochodowej - zlokalizowanej w granicy – i w pomieszczeniu usytuowanym w granicy z działką nr [...] zamontowany został podnośnik samochodowy. Ustaleń tych nie kwestionowała skarżąca w toku postępowania administracyjnego i za udokumentowane uznał je Sąd. W ocenie WSA, skarżąca swoich twierdzeń co do faktu dokonania przez B. S. samowolnej zmiany sposobu użytkowania - w sposób niezgodny z pozwoleniem na użytkowanie - w żaden sposób nie wykazała i nie wskazała na jakich ustaleniach je opiera. Sąd podkreślił, że zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie części dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że sposób jego użytkowania jest niezgodny z jego przeznaczeniem, jeżeli w rzeczywistości wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu w określony sposób. W postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej zmiany w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt jest użytkowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, bądź pozwoleniem na użytkowanie. Gdy tej kwestii nie sposób rozstrzygnąć na podstawie zachowanej dokumentacji kluczowego znaczenia nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu przystąpienia do niezgodnego z przeznaczeniem sposobu użytkowania obiektu (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu). W sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.), w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem) oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., pod rządem którego została zrealizowana sporna stacja diagnostyki samochodowej, nie nakazywał jej dysponentowi (tj. właścicielowi, zarządcy) przechowywania dokumentacji budowy, ani dokumentacji powykonawczej. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić mu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji. Podkreślić należy, że analiza załączonych do akt decyzji - z dnia 24 maja 1994 r. ustalającej lokalizację inwestycji, polegającej na budowie stacji diagnostyki samochodowej w Środzie Wielkopolskiej przy ul. [...]; decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w Środzie Wielkopolskiej z dnia 3 czerwca 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę; decyzji z dnia 6 czerwca 1997 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji diagnostyki samochodowej zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 czerwca 1994 r. przy ul. [...] - nie daje odpowiedzi na pytanie, z czego konkretnie skarżąca wywodzi przekonanie, że w okolicznościach badanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 71a ust. 1 w zw. art. 71 ust. 1 p.b. poprzez ich wadliwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że przekształcenie części obiektu diagnostyki samochodowej (pomieszczenia o funkcji magazynowej) na pomieszczenie o funkcji warsztatowej nie jest zmianą sposobu użytkowania; II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy obu instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia dogłębnego w jaki sposób aktualnie wykorzystywana jest przedmiotowa część obiektu budowlanego (pomieszczenia magazynowego) stacji diagnostyki samochodowej opierając się jedynie na kontrolach PINB przeprowadzonych bez analizy w ich trakcie zatwierdzonego do pozwolenia na budowę projektu budowlanego oraz opierając się jedynie na oświadczeniu właściciela stacji diagnostyki samochodowej; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 p.b. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nieustosunkowania się do zaistniałej kwestii zmiany sposobu użytkowania poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania stacji diagnostyki samochodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym jest to, czy przekształcenie pomieszczenia o funkcji magazynowej na pomieszczenie o funkcji warsztatowej jest zmianą sposobu użytkowania obiektu będącego stacją diagnostyki samochodowej. Istotne dla rozstrzygnięcia rozważanej kwestii jest przeznaczenie całego obiektu (lokalu), a nie jego poszczególnych pomieszczeń. Tak jak w lokalu mieszkalnym przekształcenie dotychczasowego pokoju na kuchnię lub łazienkę nie zmienia przeznaczenia lokalu na cele mieszkaniowe, tak też – w realiach niniejszej sprawy – przekształcenie pomieszczenia o funkcji magazynowej na pomieszczenie o funkcji warsztatowej nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu będącego stacją diagnostyki samochodowej. Zarówno bowiem pomieszczenia o funkcji magazynowej, jak i pomieszczenia o funkcji warsztatowej przeznaczone są do prowadzenia stacji diagnostyki samochodowej, tak jak łazienka, kuchnia i pokój przeznaczone są do realizacji funkcji mieszkaniowej. Tego typu zmiana przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 p.b. Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 1 w zw. art. 71 ust. 1 p.b. oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" (niewątpliwie p.p.s.a. – chociaż w skardze kasacyjnej nie wskazano o jaki akt prawny chodzi) w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 p.b., przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to mógłby on odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010r., II FSK 1511/08). W odniesieniu zaś do twierdzenia strony, że nie ustosunkowano się do kwestii zmiany sposobu użytkowania poprzez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania stacji diagnostyki samochodowej stwierdzić należy, że wykorzystywanie podnośnika samochodowego w stacji diagnostyki samochodowej jest wręcz niezbędne do działalności takiej stacji. Argument, że zamontowanie podnośnika samochodowego doprowadziło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania stacji diagnostyki samochodowej, nie jest więc uzasadniony. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.