II OSK 1574/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 885/19 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. U. oraz Z. U. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 885/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), oddalił skargę T. S. i J. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: "Kolegium", "organ") z [...] maja 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej: "Prezydent") z [...] marca 2019 r., znak: [...], ustalającą na rzecz B. i Z. U. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie warsztatu mechaniki samochodowej oraz budowie hurtowni części samochodowych przewidzianych do realizacji na terenie położonym przy ul. [...] i [...] w C., oznaczonym jako działki nr [...],[...],[...] oraz [...] wraz z realizacją urządzeń infrastruktury technicznej. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. S. i J. S., zaskarżając go w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że planowana szerokość frontu budynku i jego gabaryty (wysokość, powierzchnia zabudowy, kubatura) oraz planowana funkcja wiążąca się ze stopniem uciążliwości znacznie odbiegającym od dotychczas występującego w obszarze analizowanym, pozwalają na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w konsekwencji naruszenie chronionego prawem interesu uczestników postępowania; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że planowana powierzchnia zabudowy pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem usytuowania elewacji frontowej budynku w oderwaniu od rzeczywistego stanu rzeczy ujawnionego na nieruchomości; § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą dowolnym wykreśleniem obszaru analizowanego, skutkujące nieprawidłowym umieszczeniem w analizie budynku położonego na ul. [...] oraz [...], działka nr [...]. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 poprzez zaniechanie analizy sprawy i zarzutów skarżących w aspekcie specyfiki przedmiotowej inwestycji wynikającej z rozbudowy obiektu do rozmiaru i funkcji niespotykanej na analizowanym obszarze, nieadekwatnej do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i budynków uzupełniających funkcję mieszkaniową w postaci punktów handlowo-usługowych dla lokalnej ludności, mimo że okoliczności te miały istotny wpływ na wynik sprawy; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie reguł kontroli sądowoadministracyjnej, prawidłowości ustaleń faktycznych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego w sprawie, poczynionych przez organ administracji, polegające na przyjęciu za prawidłowe ustaleń organu drugiej instancji, w tym m.in. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowego ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; normy art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z pominięciem jego właściwej weryfikacji i oceny, skutkujące pominięciem kwestii wadliwego ustalenia, że inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a naruszenie przepisów proceduralnych przez organ administracji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, mimo że dotyczyło tak ważnej kwestii, jak zmiana treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, faktycznie pozbawiając uczestników postępowania prawa do dwuinstancyjnego postępowania ze względu na uniemożliwienie odniesienia się do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w toku trwającego postępowania administracyjnego; normy art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie oznaczenia w treści uzasadnienia pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę oceny prawnej działań organu, co wskazuje, że kontrola legalności postępowania organu administracji dokonana przed Sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowolnie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, w szczególności Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że sprawa co do istoty tożsama była przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia, w którym ustalono brak podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie tożsamych działek (nr [...], obr. [...] oraz nr [...], obr. [...]), pomimo że funkcja inwestycji była mniej uciążliwa dla otoczenia, niż planowana w niniejszej sprawie (wnioskodawca w obecnym postępowaniu rozszerzył zakres planowanej inwestycji na działki nr [...] oraz nr [...]), a sprawa zakończyła się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt. II OSK 395/17, wydanym po złożeniu przez wnioskodawcę skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 626/16, oddalającego skargę na decyzję SKO w C., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2016 r.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 75, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek, w tym sanowanie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym naruszania norm art. 10 k.p.a., skutkujące uniemożliwieniem stronom zapoznania się z wynikami przeprowadzonego postępowania dowodowego, wypowiedzeniem się co do ich treści i złożeniem uzupełniających wniosków dowodowych, mogących zmienić zamiar decyzyjny organu i tym samym wpłynąć w sposób istotny na wynik postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi od zaskarżonej decyzji Kolegium i uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 2.2. W piśmie z [...] lutego 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, B. U. i Z. U., wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 3. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gliwicach, oddalając skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Gliwicach odniósł się do wszystkich istotnych, z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego oraz realiów niniejszej sprawy, okoliczności. Dotyczy to również, powoływanego wielokrotnie przez skarżących, postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (wszczętego na wniosek M. B. z [...] listopada 2014 r.), w ramach którego wydano wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 626/16 oraz wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 395/17 (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie odwołują się do ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, wydanych na gruncie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu inwestycji, które to oceny, zdaniem skarżących, mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, powinni powołać w podstawach skargi kasacyjnej art. 170 p.p.s.a. Tymczasem, zarzutu naruszenia tego przepisu, regulującego instytucję prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych, w skardze kasacyjnej nie powołano. Warto również odnotować, że na s. 8 decyzji Kolegium przenalizowano wnikliwie różnice, jakie zachodziły między wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z [...] listopada 2014 r., a wnioskiem z [...] maja 2018 r., który zainicjował postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję Kolegium. 4.5. Bezzasadne okazały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczących czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Kolegium istotnie nie poinformowało pełnomocnika skarżących o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadnie przyjął jednak WSA w Gliwicach, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie przedstawili zresztą rzeczowego wywodu prawnego, z którego wynikałoby, że przesłanie do ich pełnomocnika zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Podobnie, skarżący nie wykazali w skardze kasacyjnej, w jaki sposób na realną ochronę ich praw miało wpłynąć niezawiadomienie ich pełnomocnika o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skarżący od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania brali w nim aktywny udział (będąc reprezentowanymi przez radcę prawnego), w tym przedstawiali swoje stanowisko, zapoznawali się z aktami sprawy oraz wnieśli skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2018 r. Wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie nie doszło również do modyfikacji wniosku w piśmie inwestorów z [...] stycznia 2019 r. Kluczowe paramenty spornej inwestycji zostały określone w decyzji Prezydenta z [...] marca 2019 r. analogicznie jak w decyzji tego organu z [...] listopada 2018 r. Wymaga również podkreślenia, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na pozbawienie strony możliwości złożenia wniosków dowodowych. Niezbędne jest tutaj wskazanie, o jakie konkretnie dowody chodzi, z podaniem środka dowodowego oraz tezy dowodowej, a także przeprowadzenie rzeczowego wywodu prawnego, osadzonego w realiach danej sprawy, prowadzącego do uzasadnionej konkluzji, że w razie przeprowadzenia wspomnianego dowodu przez organ, rozstrzygnięcie sprawy byłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, odmienne, tj. zgodne ze stanowiskiem strony zgłaszającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. 4.6. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 8, 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., to skarżący upatrują naruszenia tych przepisów w przyjęciu, że doszło do prawidłowego ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zarzuty nie mają zatem w istocie samodzielnego charakteru, ale wtórny wobec zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. 4.7. Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego oraz kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Jeżeli chodzi o granice obszaru analizowanego, to prawidłowo przyjęto za front działki granice nieruchomości od ul. [...], skoro to właśnie wjazd od tej ulicy, a nie od ul. [...], został wskazany przez inwestora jako główny (por. np. wyrok NSA z 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 555/10 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2974/19 - CBOSA). Nie doszło zatem do naruszenia § 2 pkt 5 Rozporządzenia. Dalej należy wskazać, że nieznaczne rozszerzenie obszaru analizowanego (względem wartości minimalnych określonych w § 3 ust. 2 Rozporządzenia) w kierunku północno-wschodnim i objęcie nim budynku na działce nr [...] ("[...]") było uzasadnione względami ładu przestrzennego – chodziło o zbliżoną co do funkcji zabudowę zlokalizowaną przy tej samej drodze publicznej (ul. [...]). Brak było również podstaw do pominięcia w analizie budynku usługowego znajdującego przy ul. [...]. Kwestie te nie miały zresztą przesądzającego znaczenia dla sprawy, skoro funkcja obejmująca usługi z zakresu motoryzacji, w tym serwis samochodów ciężarowych, już funkcjonuje na terenie objętym wnioskiem. Już ta okoliczność była wystarczająca do przyjęcia, że planowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa warsztatu mechaniki samochodowej oraz budowa hurtowni części samochodowych spełnia warunek kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Celem przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących (por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19, CBOSA). 4.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 Rozporządzenia). Wskaźnik ten określono na poziomie do 20%, przy średniej dla obszaru analizowanego wynoszącej 40% dla zabudowy usługowej oraz 23% dla zabudowy mieszkaniowej. 4.9. Brak jest również podstaw do zakwestionowania przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej (§ 6 Rozporządzenia). Otóż dla budynku warsztatu mechaniki samochodowej wynosi ona 11,5 m. Z kolei dla budynku hurtowni części samochodowych jest to 10,5 m. Na terenie analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi dla zabudowy usługowej 15 m, zaś dla zabudowy mieszkaniowej 12,5 m. 4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.11. W punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek B. U. oraz Z. U. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania, którzy wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1426/21, CBOSA).