II SAB/Go 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarżąca J. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. W złożonej skardze wnosiła o: 1. Zobowiązanie organu do wydania orzeczenia dyscyplinarnego w terminie trzech dni. 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. 3. Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 5. Wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a. 6. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano między innymi, że postanowieniem z dnia [...] roku Komendant [...] Oddziały Straży Granicznej w [...] wszczął wobec skarżącej postępowanie dyscyplinarne w związku z nieprawidłowo wykonaną czynnością służbową na przejściu granicznym związanej z dokonaną odprawą graniczną na przejściu granicznym we [...]-[...], mającą miejsce w dniu [...] roku, które to postępowanie nie zostało zakończone do dnia wniesienia przedmiotowej sprawy. Przewlekłość postępowania strona skarżąca upatrywała w szczególności w trzykrotnym bezzasadnym zawieszeniu postępowania. W złożonej odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Straży Granicznej reguluje ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w rozdziale 14 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna funkcjonariuszy Straży Granicznej". Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 136bzi ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w sprawach nieuregulowanych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego. Brak jest przy tym odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podkreślenia wymaga, iż sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Straży Granicznej. Jedynym przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 136by ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym od orzeczeń, o których mowa w art. 136bze ust 1 pkt 1, 2 i 4 tj. od orzeczeń wydanych przez organ II instancji oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Uwzględniając powyższe organ w przedmiotowej sprawie nie był zobligowany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie mógł naruszyć terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie można postawić organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast oddalenie skargi organ uzasadniał faktem prowadzenia przez rzecznika dyscyplinarnego w toku całego postępowania szeregu uzasadnionych czynności dowodowych , niezbędnych do wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy , w tym także realizacją składanych przez skarżącą szeregu wniosków dowodowych oraz brakiem podstaw do kwestionowania trzykrotnego zawieszenia postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Wskazane przez organ powody odrzucenia skargi nie są trafne. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi złożonej przez J. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez Komendanta [...] Straży Granicznej w [...], w którym skarżąca występuje w roli obwinionej. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy straży granicznej reguluje ustawa z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 915) w rozdziale 14 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i kara funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności funkcjonariuszy, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 136 bzi ust.1 powołanej ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz zatrzymania i doprowadzenia świadków) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nie odsyła natomiast w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 136 by ustawy, zgodnie z którym na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania funkcjonariuszowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne, które zostało wydane po rozpoznaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zaś sąd jest właściwy w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusza do kontrolowania prawidłowości jego przebiegu zakończonego wydaniem orzeczenia końcowego (kończącego postępowanie dyscyplinarne), to należy przyjąć właściwość sądu administracyjnego do kontroli bezczynności lub przewlekłości takiego postępowania w zakresie zaniechania wydania orzeczenia kończącego to postępowanie (vide postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 1608/16). Innymi słowy, jeżeli sprawa może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu podlegających kontroli sądu administracyjnego, to formułowanie wobec tego organu zarzutu bezczynności należy uznać za dopuszczalne. Reasumując, w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy SWW oraz SKW, kontroli sądowej podlega bezczynność organu w zakresie wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne lub przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego. Nadmienić należy, że w postanowieniu z dnia 28 lipca 2021 roku, sygn. akt III OSK 5089/21 Naczelny Sąd Administracyjny zajął podobne stanowisko w tym przedmiocie, z tym, że sprawa dotyczyła postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi SKW w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2006 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1221 ze zm.). Argumentację zawartą w powyższym orzeczeniu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organów znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie z uwagi na tożsamość regulacji zawartych co do trybu, sposobu prowadzenia postępowań dyscyplinarnych uregulowanych w obu wyżej wymienionych ustawach. Podnieść jednakże należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z zaskarżeniem przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi. Przepisy tego postępowania w ogóle nie przewidują prawa do wniesienia ponaglenia/zażalenia w przypadku skarżenia bezczynności organu dyscyplinarnego. Zauważyć jednak należy, że zasada i obowiązek wniesienia ponaglenia wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten zatem wprowadza zasadę wnoszenia ponaglenia przed złożeniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie niniejszej skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie wyczerpała środków zaskarżenia, tj. nie wniosła ponaglenia, a co znajduje potwierdzenie w zawartości akt sprawy dyscyplinarnej. Brak ponaglenia czyni zaś skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. Powyższe oznacza, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia wniosków skarżącej zawartych w skardze. Skarga bowiem podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonej opłaty wniesionej od złożonej skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – punkt 2 postanowienia.