IV SA/Po 699/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") stwierdziło uchybienie przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 02 listopada 2023 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...] (obr. geod. R. , gm. K.). Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 21 sierpnia 2023 r. do Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wpłynął wniosek spółki N. Sp. z o.o. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (dwulokalowych) na terenie działki nr ewid. [...] w m. R. , gm. K.. Przywołanym wyżej postanowieniem z 02 listopada 2023 r. Burmistrz zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie, w związku z podjęciem Uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 25 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., w rejonie ulicy [...], gmina K.. W dniu 28 listopada 2023 r. Spółka, reprezentowana przez r.pr. K. J., wniosła zażalenie na to postanowienie organu I instancji. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wyjaśniając w uzasadnieniu, że na podstawie akt zgromadzonych przez organ I i II instancji stwierdzono, że postanowienie Burmistrza z 02 listopada 2023 r. zostało odebrane przez pełnomocnika Spółki, r.pr. K. J., w dniu 20 listopada 2023 r., co potwierdził w piśmie z 04 grudnia 2023 r. organ I instancji. Informacja ta wynika także z dokumentów zawartych w aktach sprawy (zestawienia tabelarycznego przesłanych spraw). Od dnia następnego po dacie doręczenia, tj. od 21 listopada 2023 r., biegł 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia. Pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w ww. postanowieniu, zażalenie zostało nadane za pomocą platformy ePUAP w dniu 28 listopada 2023 r. – czyli 1 dzień po terminie ustawowym przewidzianym na dokonanie tej czynności. Końcowo organ II instancji zaznaczył, że Spółka nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 57 § 5 pkt 1 w zw. z art. 57 § 2 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy – ustalenie błędnej daty doręczenia pełnomocnikowi postanowienia Burmistrza, a w konsekwencji stwierdzenie wniesienia "odwołania" z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w rzeczywistości postanowienie organu I instancji zostało przezeń odebrane w dniu 27 listopada 2023 r., co potwierdza serwis operatora pocztowego. Poza tym przesyłka nie mogła zostać odebrana 20 listopada 2023 r., skoro była awizowana 24 listopada 2023 r. "Odwołanie" wniesione przez pełnomocnika Spółki 28 listopada 2023 r. zostało wniesione w terminie. Końcowo pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że postanowieniem z 18 lipca 2024 r. Burmistrz podjął zawieszone postępowanie, wyznaczając jako termin załatwienia sprawy 20 września 2024 r., co czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 19 września 2024 r. ("Replika na odpowiedź na skargę") pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko, że postanowienie Burmistrza z 02 listopada 2023 r. zostało jemu doręczone w dniu 27 listopada 2023 r. Wyjaśnił, że istotnie w dniu 20 listopada 2023 r. odebrał przesyłkę pocztową od Burmistrza, jednak nie było w niej ww. postanowienia, lecz odpowiedź tego organu z 13 listopada 2023 r. na zapytanie Spółki z 07 listopada 2023 r. o stan sprawy. W aktach sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia, a co najwyżej zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma z 13 listopada 2023 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów załączonych do skargi i do repliki, a na wypadek uznania przedstawionych przez Spółkę dowodów i twierdzeń za niewystarczające – o zobowiązanie przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. Burmistrza do złożenia wyjaśnień na piśmie o zawartości wyszczególnionych przesyłek pocztowych. Końcowo autor repliki zaznaczył, że choć częściowo sprawa ma znaczenie historyczne – organ I instancji prowadzi postępowanie uprzednio zawieszone – to jednak zaskarżone postanowienie SKO, przypisujące pełnomocnikowi uchybienie terminu do wniesienia zażalenia powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, bowiem "jest dla niżej podpisanego niedopuszczalne, aby istniało w obiegu prawnym takie orzeczenie, gdyż byłaby to dla niego osobista skaza dla wykonywanego zawodu zaufania publicznego". W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ II instancji przy piśmie z 26 września 2024 r. nadesłał wydruki elektronicznych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania postanowienia z 02 listopada 2023 r. ([...]). Na rozprawie w dniu 07 listopada 2024 r. pełnomocnik Skarżącej, apl. radc. Ł. Z., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w replice z 19 września 2024 r. Podkreślił, że doręczenie postanowienia organu I instancji nastąpiło 27 listopada 2023 r., a już następnego dnia zostało złożone przez Spółkę zażalenie Na skutek błędu, organ przyjął, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące to postępowanie (pkt 2), a takim niewątpliwie jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (odpowiednio: zażalenia), o jakim mowa w art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 czerwca 2024 r. ([...]) stwierdzające uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 02 listopada 2023 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid. [...] (obr. geod. R. , gm. K.). Przystępując do kontroli zaskarżonego postanowienie SKO, należy poczynić dwie wstępne uwagi. Po pierwsze, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (odpowiednio: zażalenia) nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie / zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o nieterminowości odwołania / zażalenia (analogicznie w odniesieniu do postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania – zob. wyroki WSA: z 24.11.2023 r., II SA/Łd 399/23; z 13.06.2024 r., III SA/Kr 196/24; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może on natomiast obejmować merytorycznym badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok WSA z 23.01.2024 r., II SA/Łd 351/23). Po drugie, prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznych, jakimi są doręczenia, podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie organu administracji publicznej, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – sądu administracyjnego. Tak więc związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, pominięć i braków, które niweczyłyby możliwość przeprowadzenia wnioskowań o prawidłowości doręczenia. Stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (odpowiednio: zażalenia) jest czynnością zastrzeżoną wyłącznie dla organu odwoławczego. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania / zażalenia jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ drugiej instancji (odwoławczy) nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia środka zaskarżenia, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu (por. wyrok NSA z 17.11.2023 r., I GSK 113/20). Przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do podjęcia w pierwszej kolejności czynności mających na celu w szczególności wyjaśnienie, czy środek zaskarżenia w postaci odwołania albo zażalenia został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. To z kolei oznacza konieczność ustalenia dwóch okoliczności: (i) daty doręczenia stronie zaskarżonego aktu (decyzji / postanowienia) oraz (ii) daty wniesienia przez nią środka zaskarżenia (odwołania / zażalenia). Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.06.2023 r., III OSK 2372/21). W kontrolowanej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez strony postanowienia organu I instancji z 02 listopada 2023 r. (przesyłek zawierających takie postanowienie). Nie ulega wątpliwości, że skierowanie przesyłki do doręczenia listem poleconym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru nie dyskwalifikuje tego doręczenia, a jedynie ewentualnie może rodzić trudności dowodowe co do podpisu i daty (zob. wyrok NSA z 09.01.2020 r., I OSK 3363/18). Z tego rodzaju sytuacją – wystąpienia trudności w zweryfikowaniu prawdziwości twierdzenia organu I instancji o uchybieniu przez Spółkę terminu do wniesienia zażalenia, które zostało zamieszczone w piśmie przewodnim z 04 grudnia 2023 r. załączonym do tego zażalenia przekazywanego do SKO (k. 2 akt adm. II inst.) – mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej ww. postanowienie Burmistrza. Znajdują się jedynie wydruki z systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją, w tym także taki, z którego wynika data doręczenia przesyłki pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 27 listopada 2023 r. (zob. k. 59 akt adm. I inst.). SKO kwestii tej w sposób należyty nie wyjaśniło, opierając się raczej bezkrytycznie na twierdzeniu organu I instancji, iż do spornego doręczenia doszło w dniu 20 listopada 2023 r. (por. wydruk z EZD na k. 63 akt adm. I inst.). Natomiast na wezwanie Sądu, SKO przesłało wydruki Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru przez strony postępowania ww. postanowienia Burmistrza (k. 81-83 akt sądowych), z których bezspornie wynika, że postanowienie skierowane do pełnomocnika Spółki zostało odebrane w dniu 27 listopada 2023 r. (k. 83 akt sądowych) – jak to słusznie stwierdził autor skargi, a co niezasadnie kwestionowało SKO, jeszcze w odpowiedzi na skargę. Jest przy tym jasne, że zażalenie wniesione przez Spółkę w dniu 28 listopada 2023 r. na postanowienie Burmistrza doręczone dzień wcześniej musi być uznane za doręczone z zachowaniem ustawowego, 7-dniowego terminu do dokonania tej czynności, wynikającego z art. 141 § 2 k.p.a. W konsekwencji zasadnie pełnomocnik Skarżącej zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7 k.p.a. – w tej części, doprecyzujmy, w jakiej przepis ten nakłada na organ administracji publicznej zasadniczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane także z naruszeniem uszczegóławiających ww. zasadę przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji naruszony został również art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego niewłaściwe (niezasadne) zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd za zbędne uznał przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez Skarżącą w jej replice z 19 września 2024 r. – już z tego powodu, że w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie pozostały do wyjaśnienia żadne wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł, należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji przystąpi do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez Spółkę zażalenia, z tym że w pierwszej kolejności wyjaśni, czy prowadzenie tego postępowania zażaleniowego jest nadal przedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. – a to wobec oświadczenia Skarżącej o podjęciu zawieszonego postępowania przez organ I instancji. Te ostatnią okoliczność SKO winno zweryfikować w pierwszej kolejności i w razie ewentualnego ustalenia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego – umorzyć je.