IV SA/Wr 275/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2024 r. nr SKO 4532.107.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi N. B. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 18 marca 2024 r. (SKO 4532.107.2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z 2 lutego 2024 r. (DZSW/SP/000970/2024) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej mężem (O. B., ur. [...] r.). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, skarżąca wnioskiem z 6 grudnia 2023 r. wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżąca i jej mąż opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym oraz, że wjechali na terytorium RP odpowiednio 9 marca 2022 r. i 30 stycznia 2023 r. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z 28 października 2023 r. mąż skarżącej został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym do 31 października 2026 r. W decyzji z 2 lutego 2024 r. organ I instancji odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazał (w szczególności), że skarżąca nie spełnia przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. gdyż niepełnosprawność jej męża powstała po ukończeniu wieku określonego wskazanym przepisem. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO, zaskarżoną decyzją z 18 marca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO – po przywołaniu treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie – wskazało, że nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, choć nie podzieliło stanowiska organu I instancji o niespełnieniu warunku określonego w art. 17 ust. Ib u.ś.r. Jednocześnie SKO stwierdziło, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia wykluczają inne przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium państwa (Dz.U z 2024 r., poz. 164), dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, w szczególności art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy. Zdaniem SKO z brzmienia art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że wyłącza on możliwość przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad dorosłymi. Przyjęta przez SKO wykładnia uwzględnia zakaz wykładni per non est, tj. zinterpretowania przepisu tak, że pewne jego elementy stają się zbędne oraz zakaz wykładni rozszerzającej przepisów, które wprowadzają wyjątki. SKO podkreśliło, że wnioski wynikające z wykładni językowej art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, mają potwierdzenie w wykładni systemowej. Z przepisów ustawy o pomocy wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym tylko niektórymi uprawnieniami, wyraźnie wskazanymi w przepisach ustawy (art. 1 ust. 3 pkt 4, art. 2 ust. 7), a w kontekście świadczeń zabezpieczenia społecznego świadczeniami związanymi z wychowywaniem dziecka, o czym świadczy katalog świadczeń, wymienionych w ust. 1 art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wolą ustawodawcy było zatem aby wskazanym wyżej obywatelom Ukrainy przysługiwało wyłącznie prawo do tych świadczeń rodzinnych, które przedmiotowo związane są z wychowywaniem dzieci, ustawodawca jednoznacznie pokreślił, zmieniając brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawą nowelizującą z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.). Celem nowelizacji było doprecyzowanie przepisów ustawy o pomocy i uszczelnienie świadczeń socjalnych. W tym zakresie SKO wskazało również, że art. 13 ust. 2 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, jednoznacznie wskazują, że intencją ustawodawcy unijnego nie jest zrównanie praw wysiedleńców w zakresie świadczeń socjalnych (świadczeń zabezpieczenia społecznego) z prawami obywateli państw członkowskich UE lub innych kategorii cudzoziemców, lecz zapewnienie im niezbędnej pomocy wyłącznie w zakresie pomocy społecznej i opieki medycznej. SKO wskazało również, że świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, zarówno w perspektywie ustawodawstwa unijnego, międzynarodowego, jak i polskiego, nie przynależą do pomocy społecznej. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do ceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że podobnie jak akt wydany w I instancji narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy skarżącej, która jest obywatelem Ukrainy i która przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 26 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U z 2024 r. poz. 167), dalej: ustawa pomocy obywatelom Ukrainy, przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba wskazać, że wykładnia wskazanych przepisów została przeprowadzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 769/23, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zwartą tam analizę spornych w sprawie przepisów oraz wyprowadzone z niej wioski. Analogiczne stanowisko wyraziły również: WSA w Gdańsku w wyroku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1064/23; WSA w Lubinie w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 407/23, WSA w Gliwicach w wyroku z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23, WSA w Lublinie w wyroku z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 408/23). Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny. W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca przybyła do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i przebywa legalnie. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z 28 października 2023 r. mąż skarżącej (który również opuścił Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym) został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym do 31 października 2026 r. Przepis art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390 ze zm), dalej: u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie – świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, sprowadzającej się tak de facto do przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. W konsekwencji czego, zdaniem organu, rrt. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyklucza, możliwość przyznawania świadczenia pelengacyjnego osobom dorosłym, jak również w związku z opieką nad osobą dorosłą. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r. Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego. W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 369/22, CBOSA). Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23, CBOSA). W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej. W konsekwencji należy przyjąć, wbrew stanowisku SKO oraz organu I instancji, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi i nie ustanawia warunku zamieszkiwania z dziećmi na terenie RP w przypadku świadczeń związanych z opieką nad osobą dorosłą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1064/23, CBOSA). Poza tym wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wziąć jednak pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443). W konsekwencji ww. wyroku TK sama okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyeliminowana została negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem również w przypadku opieki nad osobą dorosłą i to niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność. Zatem podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wbrew stanowisku organu I instancji, nie może być okoliczność powstania niepełnosprawności u męża skarżącej po 18 lub 25 roku życia, na co też słusznie zwróciło uwagę SKO. W konsekwencji powyższego, w ustalonym w przedmiotowym postępowaniu stanie faktycznym nie można więc uznać, że wskazany przez organy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że skarżąca wraz z osobą wymagającą opieki zamieszkuje na terytorium Polski, a ich pobyt jest legalny. Poza tym jak wynika z treści uzasadnienia organu I instancji ustalony został nadto fakt i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem. Na marginesie wskazać również należy, że wraz ze skarżącą zamieszkuje małoletnie dziecko (syn). Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, SKO dopuściło się zatem istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonało błędnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i na tej podstawie odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić powyższą interpretację art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Mając na uwadze wskazane uchybienie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.