II SA/Wa 2323/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję A. P. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej, jako: organ lub Prezes ZUS) z dnia [...] października 2023 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, dalej, jako: ustawa) i wskazał, że warunki określone ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 43 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udokumentowała jedynie 4 miesiące i 5 dni łącznych okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżąca udokumentowała 1 miesiąc i 5 dni okresów składkowych. Organ zauważył, że pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r., tj. w wieku 22 lat. Ponadto w latach 1999-2010, 2010-2013, 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u skarżącej ustalona dopiero od 1 września 2019 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ zauważył, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Ponadto skarżąca nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje aby skarżąca pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze opisano sytuację życiowa skarżącej, wskazując, że po skończeniu szkoły średniej podejmowała prace na "umowy śmieciowe". Po licznych zwolnieniach z pracy, zaczęła się dziwnie zachowywać, uciekała z domu, spaliła swoje dokumenty i zdjęcia. Nie chciała się leczyć. Po kolejnej ucieczce skarżąca została przewieziona do Szpitala Specjalistycznego w [...], gdzie powracała kilkanaście razy z długim pobytem na Oddziale. Leczenie nie przynosiło rezultatów. W szpitalu pojawiły się próby samobójcze, a rodzicom sugerowano ubezwłasnowolnienie skarżącej lub umieszczenie w zamkniętym ośrodku. Do szpitala skarżąca przewożona była w eskorcie policji z uwagi na liczne próby ucieczki. Rodzice zwracali się do Sądu o wydanie pozwolenia na leczenie bez zgody skarżącej. Skarżąca – jak podano – nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, opiekują się nią rodzice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: • po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; • po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; • po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy zauważyć, że żaden przepis ustawy emerytalnej nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2000 r., II SA 954/00, LEX nr 53788). Szczególne okoliczności to zarówno zdarzenia o charakterze siły wyższej, jak i wszelkiego rodzaju sytuacje, które powodują, że dana osoba pozostaje w istocie poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 43 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udokumentowała jedynie 4 miesiące i 5 dni łącznych okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżąca udokumentowała 1 miesiąc i 5 dni okresów składkowych. Ustalono, że pierwsze udowodnione objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r., tj. w wieku 22 lat. Ponadto w latach 1999-2010, 2010-2013, 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Sądu przedwczesne jest stanowisko organu, że analiza akt sprawy nie wskazuje aby w we wykazanych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Wskazać trzeba, iż wobec skarżącej orzeczona została - Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2020 r. - częściowa niezdolność do pracy od 2 listopada 2009 r., co do zasady nie wykluczało skarżącej z rynku pracy. Natomiast całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero od dnia 1 września 2019 r. Organ rozstrzygając sprawę poprzestał na tych ustaleniach i doszedł do przekonania o braku zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem przy orzekaniu przez Prezesa ZUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Jeszcze raz należy przypomnieć, że za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 348/22). Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Ze skargi, którą w imieniu skarżącej sporządzili jej rodzice wynika, iż skarżąca od wielu lat boryka się z problemami natury psychicznej, była wielokrotnie hospitalizowana, stwierdzono próby samobójcze i zachowania zagrażające jej bezpieczeństwu. Skarżąca wielokrotnie uciekała z domu, angażowana była policja i prokuratura, a jak wynika ze skargi rodzice skarżącej występowali do sądu powszechnego o wydanie zgody na leczenie skarżącej bez jej zgody. Skarżąca nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a jej problemy ze zdrowiem zaczęły się wiele lat przed orzeczeniem niezdolności do pracy (także częściowej). Opisane okoliczności świadczą w ocenie Sądu, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż mamy do czynienia ze zdarzeniami, które na gruncie ustawy ograniczały, utrudniały, czy wręcz udaremniały możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ tych kwestii w ogóle nie rozważył, nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, nie ocenił ich, poprzestając jedynie na ustaleniu daty powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być rozpatrzone przez Prezesa ZUS w kontekście istnienia "szczególnych okoliczności" z art. 83 ustaw. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogły mieć bowiem istotny wpływ na niewypracowanie przez skarżącą świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i oceny organu administracyjnego. Prezes ZUS, z uwagi także na zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 K.p.a., powinien w szczególności rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem jak skarżąca (organ nawet nie ustalił jakie to schorzenie), mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia skarżącej stanowił jednak w tym przypadku szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W kontekście powołanych faktów trzeba wyeksponować, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku stan całkowitej niezdolności do pracy ustawodawca połączył z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności, którą ocenia się na dzień wydania decyzji. Przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć, co oczywiste, różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. W sprawach takich jak rozpatrywana rzeczą organu jest zatem poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia ad casum oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne. W ocenie Sądu, Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS, powyższe oznacza, że organ nie jest zwolniony od stosowania zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes ZUS, podejmując decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania Sądu co do konieczności dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego należytego i wszechstronnego rozważenia. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i powinno z niego jednoznacznie wynikać jakie okoliczności organ wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu, na jakich dowodach się oparł. Uzasadnienie powinno wskazywać przyczyny, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.