III OSK 4177/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 772/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/20, w sprawie ze skargi P. w B. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca", "wnioskodawca" lub "Spółka") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ") z dnia 29 stycznia 2020 r., KUO.470.137.2019.MO, w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy Prawo Wodne: 1. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/20; 2. oddalił skargę; 3. zasądził od P. w B. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz skarżącego kasacyjnie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. wnioskodawca, powołując się na art. 552 ust. 2d, 2g i 2h oraz 272 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne. Wniosek ten został przekazany do organu celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Wnioskodawca przedstawił pytania, stany faktyczne i własne stanowiska, które opisane są poniżej. 1) Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne, jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne? W związku z tym pytaniem wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994) do zadań własnych gminy należy m.in., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw obejmujących wodociągi i zaopatrzenie w wodę oraz kanalizację. Co więcej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1152, dalej "u.z.z.w.") stanowi, że: "Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy". Przytoczone zadanie własne gminy na terenie miasta i gminy B. oraz na terenie miasta i gminy L. realizowane jest przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o. Prawo wodne uzależnia wysokość opłaty zmiennej za pobór wód, którą obowiązany jest uiścić podmiot korzystający z usług wodnych, od celów poboru wody podziemnej lub powierzchniowej. Cele poboru wody wskazuje art. 274 pkt 2-4 Prawa wodnego. Spółka (zgodnie z "Umową Spółki Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. Sp. z o.o.") wykonując zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków pobiera wodę wyłącznie na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tj. realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. P. w B. Sp. z o.o. ujmuje wodę i poddaje ją odpowiednim procesom uzdatniania tak, aby spełniała ona warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. 2017 r. poz. 2294). Z tego też tytułu podlega kontrolom organów Państwowych Inspekcji Sanitarnych. Z drugiej strony odbiorcami usług Spółki są nie tylko podmioty pobierające wodę na cele zaopatrzenia gospodarstwa domowego, ale również na cele związane np. z produkcją artykułów spożywczych, czy też opieką zdrowotną, pomocą społeczną itp. W konsekwencji to, iż odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele implikuje, że Spółka również pobiera wodę na różne cele, nie tylko i wyłącznie związane z realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niemniej jednak Przedsiębiorstwo nie posiada odpowiednich narzędzi prawnych, aby określić na jakie cele jest wykorzystywana woda przez finalnych odbiorców usług, ani też w jakiej ilości. W ramach prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne działalności gospodarczej występują stany faktyczne, w których Spółka posiada zawartą umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą usług będącym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc przedsiębiorcą. Odbiorca usług pobiera z sieci wodociągowej wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (np. sklep). Dodatkowo wskazany podmiot wykorzystuje wodę na realizację celów socjalnych przez pracowników. Spółka nie ma możliwości określenia, w jakiej ilości odbiorca usług wykorzystuje wodę na cele związane bezpośrednio z działalnością, a w jakiej ilości na cele socjalno-bytowe. Na terenie działalności Spółki występują stany faktyczne, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada zawartą umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego (zgodnie z art. 6 ust. 5 u.z.z.w.). W budynku wielolokalowym, do którego dostarczana jest woda znajdują się zarówno lokale, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej jak i lokale mieszkalne. Spółka rozlicza się wyłącznie z zarządcą lub właścicielem zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego liczącego zużycie wody łącznie dla całego budynku. W tym przypadku przedsiębiorstwo również nie ma możliwości sprawdzenia, na jakie cele (poza zaspokajaniem potrzeb gospodarstw domowych) zarządca lub właściciel pobiera wodę. Prawo wodne w art. 274 pkt 2, 3, 4 wskazuje cele poboru wody, od których uzależniona jest wysokość opłaty zmiennej. Normy wskazanej ustawy nie precyzują jednak, w jaki sposób i na jakiej podstawie należy dokonać kwalifikacji celów poboru wody. Przedsiębiorstwo dokonuje kwalifikacji celów poboru wody poprzez pryzmat celów poboru wody z ujęć, na które Spółka posiada pozwolenia wodnoprawne i przyjmuje, że są to cele powiązane bezpośrednio z działalnością samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Spółki, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę na cele określone w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego. Wnioskodawca wniósł o potwierdzenie, że opisany w schemat działania jest prawidłowy. 2) W jaki sposób określić ilość m3 wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z poszczególnych nieruchomości? W związku z tym pytaniem wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Ustawa w swej treści nie wskazuje, w jaki sposób przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma ustalić ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych z poszczególnych nieruchomości. Wody opadowe lub roztopowe nie są objęte reżimem ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Reguły określone przez ustawodawcę co do sposobu ustalanie ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków nie mogą zatem być stosowane w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych. Zdaniem Spółki zatem w celu określenia ilości m3 wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z poszczególnych nieruchomości należy posłużyć się danymi dotyczącymi ilości opadów, które udostępniane są przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej lub zebrane zostały z własnej stacji meteorologicznej Spółki. W tym wypadku zasadnym jest posłużenie się średnią opadów z kwartału, za który jest składne oświadczenie. 3) Jakie tereny należy uznać w rozumieniu Prawa wodnego za tereny uszczelnione (w szczególności czy za takie należy uznawać powierzchnie dachów)? W związku z tym pytaniem wnioskodawca wskazał, że art. 302 ustawy – Prawo wodne obliguje Wody Polskie do prowadzenia stosownych ewidencji w oparciu o pozwolenia wodnoprawne. W ust. 1 pkt 4 tego artykułu mowa jest o tym, iż w ewidencji znajdują się m.in. informacje dotyczące wielkości i rodzaju uszczelnionej powierzchni. Prawo wodne w swej treści nakłada na podmioty korzystające z usług wodnych obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Dlatego też konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia terenu uszczelnionego, od występowania którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest do uiszczenia stosownej opłaty. W ocenie wnioskodawcy, z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "terenu uszczelnionego" należy posłużyć się pomocniczo wyżej wymienioną definicją oraz dokonać wykładni systemowej. Dlatego też w celu prawidłowego ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, którą zobowiązana uiścić jest Spółka, za tereny uszczelnione należy przyjąć taką powierzchnię, z której z całości lub jakiejkolwiek części wody opadowe lub roztopowe wpadają do systemu kanalizacji służącego do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, z wyłączeniem systemu kanalizacji ogólnospławnej, do którego odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, a które następnie są oczyszczane na oczyszczalni ścieków. Tym samym, w ocenie Spółki zasadnym jest ustalenie, że tereny mogą być uznane za uszczelnione częściowo, a stopień wyliczeń spływu z takich terenów winien być uwzględniany w stosownych obliczeniach dotyczących spływu wody opadowej i roztopowej z takich terenów. W takim stanie rzeczy, za tereny uszczelnione musiałyby również zostać uznane dachy i stropodachy odwrócone (zielone). Wnioskodawca zwrócił się o potwierdzenie przedstawionego stanowiska. 4) W rozumieniu Prawa wodnego, jak należy zdefiniować urządzenia do retencjonowania wody, jakim warunkom takie urządzenia winny odpowiadać? W związku z tym pytaniem wnioskodawca wskazał, że w polskim systemie prawnym brakuje definicji legalnej urządzenia do retencjonowania wody. W słowniku języka polskiego PWN, wskazuje się, że retencja to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych. W przepisach Prawa wodnego brak jest definicji legalnej urządzenia do retencjonowania wody. Co więcej ustawa ta nie posługuje się tym pojęciem określając urządzenia wodne (art. 16 pkt 65 Prawa wodnego). Ustawodawca w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego posługuje się pojęciem retencjonowania wód podziemnych lub powierzchniowych. Niemniej jednak Prawo wodne, nie wprowadzając definicji takiego urządzenia, nakłada na podmioty korzystające z usług wodnych obowiązek uiszczenia stosownych opłat. Dlatego też wobec braku definicji legalnej urządzenia do retencjonowania, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, należy przyjąć, że jest to każde urządzenie służące do gromadzenia wód opadowych lub roztopowych. Urządzeniami takimi są w szczególności fragment rowu, zbiorniki, beczki, itp. Wnioskodawca wniósł o potwierdzenie zaproponowanej definicji oraz wskazanie jakie warunki winny spełniać urządzenia do retencjonowania. 5) W jaki sposób należy obliczyć opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast? W związku z tym pytaniem wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego opłatę za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Ustawodawca w art. 271 Prawa wodnego przesądził to tym, że z tytułu odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, podmiot korzystający z usług wodnych uiszcza opłatę stałą. Tożsamy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za wyżej wymienioną usługę wodną oraz za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast został określony w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Zgodnie ze wskazaną normą opłatę stałą ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ponadto w art. 274 pkt 5 Prawa wodnego czytamy, że za odprowadzanie do wód – wód: a) w formie opłaty stałej – 5 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych; b) w formie opłaty stałej – 0,70 zł za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Spółka posiada wątpliwość co do prawidłowego sposobu ustalenia wysokości opłaty stałej w świetle wymienionych norm oraz treści Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). W treści wskazanego powyżej rozporządzenia zostały określone stawki za usługi wodne, tzn. w § 6 została określona stawka opłaty dla wód opadowych lub roztopowych, natomiast w § 7 dla wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powzięło wątpliwości w jaki sposób prawidłowo ustalić wysokość opłaty stałej. Wynikają one z tego, że ogólna norma określająca mechanizm obliczenia wysokości opłaty stałej jest analogiczna dla wód pochodzących z odwodnienia gruntów oraz wód opadowych lub roztopowych. Natomiast dalsze normy Prawa wodnego oraz powołanego rozporządzenia dokonują zasadniczej zmiany, mianowicie w odniesieniu do wód opadowych lub roztopowych stawka odnosi się do okresu wyrażonego w dobie, natomiast w przypadku odwodnienia gruntów brak jest takiego dookreślenia. Tym samym Spółka posiada wątpliwość. Przy literalnym zastosowaniu powołanych norm najpierw należy przeliczyć ilość odprowadzonych wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wartości dobowej, a następnie ustalić wysokość opłaty stałej. Powyższe przeliczenie spowodowałoby, iż z uwagi na rozbieżność w dwóch wymienionych przepisach, że ilość odprowadzonych wód z odwodnienia gruntów byłaby 86400 razy większa aniżeli ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych. Wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie przedmiotowej wątpliwości interpretacyjnej. Na skutek zreferowanego wniosku, organ wydał decyzję z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr KUO.470.43.2019.MO, w przedmiocie interpretacji indywidualnej dotyczącej zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/19. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał w szczególności, że w przypadku, gdy w ramach jednego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej występuje wiele zapytań interpretacyjnych, to wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać schematowi, iż każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt sentencji, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem sentencji fragment uzasadnienia zawierający stosowny i co ważne jak najpełniejszy wywód prawny. Zdaniem Sądu, decyzja z dnia 15 kwietnia 2019 r. nie spełniała sformułowanych przez ustawodawcę wymogów prawidłowej interpretacji przepisów, w tym wypadku przepisów Prawa wodnego i jako taka nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2020 r., znak KUO.470.137.2019.MO, w której stwierdził, że: 1) stanowisko PWiK, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne pobiera wody jedynie na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, mimo że część wód PWiK dostarcza w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym – jest nieprawidłowe, 2) stanowisko PWiK, że w celu określenia ilości m3 wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych w danym kwartale do wód należy posłużyć się danymi dotyczącymi ilości opadów udostępnianych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, tj. średnią opadów z kwartału, za który składane jest oświadczenie o zakresie korzystania z usługi wodnej lub danymi zebranymi z własnej stacji meteorologicznej podmiotu korzystającego z usług wodnych, przemnożonymi przez powierzchnię uszczelnioną nieruchomości oraz współczynniki spływu – jest prawidłowe, 3) stanowisko PWiK, że za tereny uszczelnione należy uznać taką powierzchnię, z której z całości lub jakiejkolwiek części wody opadowe lub roztopowe wpadają do systemu kanalizacji służącego do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, w tym również dachy i stropodachy odwrócone – jest nieprawidłowe, 4) stanowisko PWiK, że każde urządzenie służące do gromadzenia wód opadowych lub roztopowych, w tym fragment rowu, zbiorniki, beczki stanowi urządzenie do retencjonowania wody jest prawidłowe w części stwierdzającej, że za urządzenia do retencjonowania wody należy uznać każde urządzenie służące gromadzeniu wód opadowych lub roztopowych oraz nieprawidłowe w części, w której PWiK za urządzenia do retencjonowania wody uznaje fragment rowu, 5) stanowisko PWiK, że odniesienie górnej oraz jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne służącej ustaleniu opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych) do okresu wyrażonego w dobie oraz brak takiego dookreślenia w stosunku do usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast powoduje, że ilość odprowadzonych wód z odwodnienia gruntów będzie 86400 razy większa aniżeli ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych – jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił argumentację na poparcie sformułowanej oceny. Pismem z dnia 3 marca 2020 r. Spółka złożyła skargę na decyzję organu z dnia 29 stycznia 2020 r., znak KUO.470.137.2019.MO. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 122a § 2 w zw. z art. 8 § k.p.a. oraz w zw. z art. 34 ust. 12 i ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez brak uznania, że w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy, pomimo iż jak wynika z treści decyzji organu z dnia 15 kwietnia 2019 r., w niniejszej sprawie opłata za wydanie interpretacji indywidualnej została przez skarżącą uiszczona, a co za tym idzie brak było podstaw do wzywania skarżącego do uiszczenia dodatkowej opłaty za wydanie interpretacji indywidualnej w grudniu 2020 r., przez co brak jest podstaw do przyjęcia, że wezwanie to mogło doprowadzić do przedłużenia terminu na wydanie interpretacji indywidualnej, co z kolei doprowadziło do tego, że wydając w dniu 29 stycznia 2020 r. zaskarżoną decyzję, organ działał w sprawie, która była już milcząco załatwiona; 2) art. 156 § 1 pkt 3 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez wydanie decyzji w sprawie, która została już wcześniej milcząco załatwiona; 3) art. 6 w zw. z art. 8 § 1, 64 § 2 i 122c § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez zobowiązanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, pomimo że wcześniej organ stwierdził, że wniosek jest kompletny i wydał w związku z nim decyzję, co w konsekwencji prowadzi do konieczności przyjęcia, że wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej nie wywołało skutku w postaci przedłużenia organowi terminu na załatwienie sprawy; 4) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 5 i ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji jednoznacznego, jasnego i wyraźnego rozstrzygnięcia ze wskazaniem prawidłowego stanowiska (które nie oznaczałoby konieczności wyinterpretowania jego treści z uzasadnienia zaskarżonej decyzji); 5) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań; 6) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców – poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny tzn. przejawiającego się brakiem szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i uzasadnienia jej; 2. przepisów prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) zarówno na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne), jak i cele związane z realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne, 2) błędną wykładnię art. 270 ust. 11 oraz 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "urządzenie do retencjonowania" i przyjęciu, że pojęcie "rów", o którym mowa w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "urządzenie do retencjonowania", 3) błędną wykładnię art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5 oraz art. 270 ust. 7 ustawy Prawo wodne polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "terenu uszczelnionego" i uznaniu, że przez teren uszczelniony rozumieć należy tylko taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi w całości do retencji wód opadowych lub roztopowych. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wobec faktu, iż sprawa będąca jej przedmiotem została załatwiona w sposób milczący przed wydaniem decyzji lub uchylenie decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji (interpretacji) zgodnie z przepisami prawa; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/20, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu z dnia 29 stycznia 2020 r., znak KUO.470.137.2019.MO. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nie wydał interpretacji indywidulanej w terminie 30 dni (nawet po doliczeniu okresu na uzupełnienie braków wniosku), wobec czego zastosowanie znajdzie art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Skoro w sprawie została wydana tzw. milcząca interpretacja, nie było potrzeby – zdaniem Sądu I instancji – analizowania zasadności pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., skargę kasacyjną wniósł organ. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 286 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zwrot z sądu do organu nienależycie opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej uruchomił bieg 30-dniowego terminu do wydania interpretacji, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że interpretacja indywidualna została wydana z uchybieniem terminu, skutkujące uchyleniem odpowiadającej prawu decyzji z 29 stycznia 2020 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 7 i 12 Prawa przedsiębiorców polegające na błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosków o wydanie interpretacji indywidualnej przedłuża termin do jej wydania o okres uzupełnienia przez stronę braków wniosku, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 34 ust. 2 Prawa przedsiębiorców, a także całkowicie pomija wynikającą z art. 34 ust. 7 Prawa przedsiębiorców kwestię koniecznej oceny terminowości uzupełnienia przez stronę braków wniosku, warunkującej jego rozpatrzenie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosków o wydanie interpretacji przedłuża termin do wydania interpretacji o okres uzupełnienia przez stronę braków wniosku, podczas gdy dopiero w dacie uzupełnienia braków wniosku uruchomiony zostaje bieg terminu do wydania interpretacji, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że organ wydał interpretację indywidualną po terminie wskazanych w art. 34 ust. 12 Prawa przedsiębiorców, a w konsekwencji uchylenia odpowiadającej prawu decyzji z 29 stycznia 2020 r. W skardze kasacyjnej został sformułowany wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przypisanych. Na skutek skargi kasacyjnej organu WSA w Warszawie wydał – w trybie art. 179a p.p.s.a. – opisany na wstępie wyrok z dnia 28 października 2020 r., którym uchylił zaskarżony wyrok z dnia 27 maja 2020 r. i zarazem oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd – wyjaśniając działanie w trybie autokontroli – wskazał, że oczywiście uzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegającego na błędnym przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków wniosków o wydanie interpretacji przedłuża termin do wydania interpretacji o okres uzupełnienia przez stronę braków wniosku, podczas gdy dopiero w dacie uzupełnienia braków wniosku uruchomiony zostaje bieg terminu do wydania interpretacji – co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że organ wydał interpretację indywidualną po terminie wskazanym w art. 34 ust. 12 Prawa przedsiębiorców, a w konsekwencji uchylenia odpowiadającej prawu decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. W ocenie Sądu I instancji – uwzględniając treść art. 122c § 2 k.p.a. – interpretacja indywidualna została wydana w terminie wskazanym w art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi, Sąd I instancji wskazał w szczególności, że wydana interpretacja spełnia wszelkie wymogi odnoszące się do treści interpretacji indywidualnej, o których mowa w art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, a nadto realizuje wszystkie wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/20. Dalej Sąd I instancji uznał za nietrafne zarzuty naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 16 Prawa przedsiębiorców poprzez brak umożliwienia Spółce zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań – ponieważ w przedmiotowym postępowaniu organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, nie gromadzi dowodów i materiałów. W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. W tym kontekście – po przeprowadzeniu analizy relewantnych przepisów, w tym art. 274 pkt 2 i 4 ustawy Prawo wodne –Sąd I instancji wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej, jakoby pobierała wody jedynie na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, mimo że pobór części wód jest dokonywany w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych. Całość wód pobieranych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie jest pobierana do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, albowiem wody pobrane przez nie w celu zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiadają celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania oraz dostarczania wody. W odniesieniu do wątpliwości dotyczących pojęcia terenu uszczelnionego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że teren uszczelniony należy zdefiniować jako tę część nieruchomości, na której nie dochodzi do naturalnej retencji wód opadowych lub roztopowych. Teren uszczelniony należy zatem odnieść do nieruchomości gruntowej, a nie innych powierzchni, tj. np. dachów i stropodachów odwróconych, które nie stanowią pierwotnego gruntu, na którym jest możliwa naturalna retencja wód opadowych lub roztopowych. Powierzchnia dachów i stropodachów wyłącza część powierzchni nieruchomości z naturalnej retencji i prowadzi do uszczelnienia terenu, jednak obecność i powierzchnia tych elementów nie stanowi terenu uszczelnionego. Innymi słowy, wskazane elementy prowadzą do powstania skutku w postaci wyłączenia części nieruchomości gruntowej z naturalnej retencji wód opadowych lub roztopowych, lecz ich powierzchnia nie stanowi terenu uszczelnionego. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji – nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej, że za tereny uszczelnione należy uznać taką powierzchnię, z której z całości lub jakiejkolwiek części wody opadowe lub roztopowe wpadają do systemu kanalizacji służącego do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, w tym systemu kanalizacji ogólnospławnej, którym odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe, w tym również dachy i stropodachy odwrócone (zielone). W związku z zapytaniem dotyczącym urządzeń do retencjonowania wody Sąd I instancji – w ślad za organem – wskazał, że przepisy prawa nie definiują pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody". Stosując definicję słownikową za urządzenie do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych należy uznać obiekty, których zamierzeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Zastosowanie przez podmiot korzystający ze wskazanej usługi wodnej urządzenia do retencjonowania wody, którego celem jest zatrzymanie części wód będących skutkiem opadów atmosferycznych w miejscu ich wystąpienia, a nie ich odpływ z terenu uszczelnionego – ma wpływ na wysokość opłaty zmiennej. Rozwiązanie to stanowi bodziec finansowy służący zagospodarowaniu wód opadowych lub roztopowych i ma na celu ograniczenie wpływu inwestycji na naturalne warunki w zlewniach. Zestawiając wspomnianą definicję z zaprezentowanym przez skarżącą rozumieniem tego pojęcia oraz podanymi przez skarżącą przykładami urządzeń do retencjonowania wody – przyjąć należy, że stanowisko skarżącej jest prawidłowe w części stwierdzającej, że za urządzenie do retencjonowania wody należy uznać każde urządzenie służące gromadzeniu wód opadowych lub roztopowych, natomiast nieprawidłowe w części, w której skarżąca za urządzenie do retencjonowania wody uznaje fragment rowu. Z legalnej definicji pojęcia rowu zawartej w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego wynika, że stanowią one sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, podczas gdy celem urządzeń do retencjonowania wód opadowych lub roztopowych z terenów uszczelnionych jest zatrzymanie części wód będących skutkiem opadów atmosferycznych w miejscu ich wystąpienia, a nie ich odpływ z terenu uszczelnionego. Innymi słowy, funkcja rowu, w którą wpisane jest prowadzenie wody, a nie jej przetrzymywanie wyklucza zaliczenie rowów lub ich fragmentów do urządzeń do retencjonowania wód opadowych lub roztopowych. Rowy mogą stanowić element otwartych systemów kanalizacji deszczowej, przy pomocy których wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z terenów uszczelnionych do wód lub urządzeń wodnych. Potwierdza to dodatkowo słuszność twierdzenia organu, że rowów lub ich fragmentów nie można zaliczyć do urządzeń do retencjonowania wody. W ocenie Sądu I instancji, udzielając odpowiedzi na ostatnie zapytanie interpretacyjne, organ zasadnie wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,35 zł), czasu wyrażonego w dniach (365) oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód wyrażonej w m³/s. Opłata stała za tę usługę wodną, jak i za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych zależy od określonego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego chwilowego zakresu korzystania z wód (wyrażonego w m³ na sekundę), a nie jak wskazuje skarżąca od ilości odprowadzonych wód z odwodnienia gruntów (do tego 86400 razy większych od ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych). Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/20, zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 179a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której nie było do tego jakichkolwiek podstaw, a to przez wzgląd na fakt, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, okoliczność tego, że organ wydał zaskarżaną decyzję w terminie mieszczącym się w 30 dniach po uzupełnieniu przez skarżącą kasacyjnie opłaty uzupełniającej za wydanie interpretacji indywidualnej, podczas gdy ta okoliczność była uwzględniona przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 27 maja 2020 roku (wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 772/20), gdzie Sąd przyjął, że zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz pewności prawa nie pozwalają na przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia opłaty o uzupełnienie opłaty od wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej powoduje przerwanie terminu na wydanie interpretacji indywidualnej, ale że powoduje zawieszenie jego biegu; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia (szczególnie w zakresie zasadności zastosowania art. 179a p.p.s.a.) w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu; 3) art. 122c § 2 w k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców, poprzez dokonanie jego wykładni w oderwaniu od art. 122c § 3 k.p.a., skutkującej błędnym określeniem początkowej daty biegu terminu do wydania interpretacji indywidualnej przez organ; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) zarówno na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) jak i cele związane z realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w.; 2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 403 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa wodnego polegającą na przyjęciu, że pojęcie "cel i zakres korzystania z wód’’, o którym mowa w art. 403 § 1 Prawa wodnego jest relewantne dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej za korzystanie z wód; 3) błędną wykładnię art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 270 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że określenie "w ramach pozwolenia wodnoprawnego" pozwala na przyjęcie, że cel korzystania z wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym determinuje cel wykorzystywania wód oraz kwalifikowania celu ich poboru, a w konsekwencji stawki opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych, co pozostaje w rażącej sprzeczności z wykładnią językową tych przepisów oraz nie znajduje uzasadnienia w uzasadnieniu projektu ustawy – Prawo wodne (pkt 1.6.3.4. uzasadnienia – Rządowy ustawy – Prawo wodne – druk nr 1529 z dnia 25 kwietnia 2017 r.); 4) błędną wykładnię art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz.UE L 2000 Nr 327, str. 1) poprzez przyjęcie, że treść pozwolenia wodno-prawnego determinuje cel poboru wód podziemnych, a zatem że dla uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych uwzględnia się treść pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z treści wzmiankowanego przepisu wprost wynika, że czynnikami, które pozwalają różnicować wysokość kosztów usług wodnych są skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów; 5) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) poprzez przyjęcie, że spółka komunalna – taka jak skarżąca kasacyjnie – może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego; 6) błędną wykładnię art. 270 ust. 11 oraz 272 ust. 5 p.w. polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "urządzenie do retencjonowania" i przyjęciu, że pojęcie "rów", o którym mowa w art. 16 pkt 47 Prawa wodnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "urządzenie do retencjonowania"; 7) błędną wykładnię art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5 oraz art. 270 ust. 7 p.w. polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "terenu uszczelnionego" i uznaniu, że przez teren uszczelniony rozumieć należy tylko taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi w całości do retencji wód opadowych lub roztopowych. Skarżąca kasacyjnie wniosła: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie jej skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na milczące załatwienie sprawy, względnie: 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3) na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie ponowne sprawy, 4) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, trzeba wpierw zauważyć – skoro skarżący kasacyjnie powołał w nich m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. – że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). Uzasadnienie zaskarżonego odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym dotyczy to zarówno tej jego części, w której Sąd I instancji wyjaśnia przesłanki rozstrzygnięcia autokontrolnego, jak i tej, w której wyjaśnia przesłanki oddalenia skargi. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 179a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis w obliczu konstatacji, że oczywiście uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122c § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, wskazujący na błędne przyjęcie, że wezwanie do usunięcia braków wniosków o wydanie interpretacji przedłuża termin do wydania interpretacji o okres uzupełnienia przez stronę braków wniosku, podczas gdy dopiero w dacie uzupełnienia braków wniosku uruchomiony zostaje bieg terminu do wydania interpretacji. W zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji prawidłowo przyjął – odwołując się do art. 122c § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców – że w okolicznościach niniejszej sprawy trzydziestodniowy termin do wydania interpretacji rozpoczął bieg od dnia usunięcia braków fiskalnych wniosku. Interpretacja została zatem wydana w tymże terminie i tym samym nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. art. 34 ust. 12 zd. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Powołane przepisy – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – nie zostały zatem naruszone. Z kolei art. 122c § 3 k.p.a., którego hipoteza traktuje o wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w ogóle nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, toteż nie mógł zostać naruszony. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi, przy czym większość z nich w istocie zrelatywizowana jest do oddalenia skargi w zakresie, w jakim kwestionowany był punkt pierwszy zaskarżonej decyzji, tj. punkt traktujący o tym, że stanowisko Spółki, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wody jedynie na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, mimo że część wód PWiK dostarcza w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym – jest nieprawidłowe. Wskazać zatem od razu warto, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośny punkt pierwszy zaskarżonej decyzji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że nisze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem »ludności« i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów" (wyrok NSA z 12 października 2021 r., III OSK 4099/21). Przytoczone stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, determinuje uznanie zarzutów skargi sformułowanych w pkt II.1-5 za bezzasadne. Niezależnie od powyższego, warto zauważyć, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, dalej "P.w.") było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 Rozporządzenia wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W przepisach ustawy P.w. wprowadzono zatem katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W myśl art. 272 ust. 2 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Zatem metoda ustalania opłaty zmiennej w przypadkach określonych w art. 272 ust. 1 i 2 P.w. jest taka sama. Natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej, wynikająca z Rozporządzenia Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawach jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej "rozporządzenie") i maksymalna wysokość tej stawki określona w art. 274 pkt 2 lit. za i pkt 4 P.w. Z treści art. 272 ust. 13 P.w. wynika, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, to jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Ponadto w art. 36 ust. 1-4 P.w. wprowadzano obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków, który jednak – z mocy art. 552 P.w. – zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r. Przepisy P.w. nie zawierają definicji pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, wobec czego niezbędne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej: u.z.z.w.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W świetle art. 2 pkt 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne to przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Ani w art. 2 pkt 4, ani w art. 2 pkt 21 u.z.z.w. ustawodawca nie posługuje się pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a i b u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b P.w.). Biorąc pod uwagę te regulacje, należy zatem stwierdzić, że wprawdzie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i w ramach tej działalności dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody, ale tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Tylko taka wykładnia powołanych przepisów zapewnia spójność norm u.z.z.w. z normami P.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (art. 274 pkt 2 lit. za P.w. i § 5 pkt 27 rozporządzenia) oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia). Drugi z tych celów jest węższy. W związku z tym normy z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z art. 274 pkt 2 lit. za P.w. i § 5 pkt 27 rozporządzenia z 2017 r. i należy je interpretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Zatem stawki określone w § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być stosowane wyłącznie w takim zakresie, w jakim gmina lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne realizuje zadania własne, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przepisach P.w. i rozporządzenia ustawodawca posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności", co należy uznać za zabieg celowy, potwierdzający konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nawet zatem w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, należy przyjąć – mając na uwadze powyższe regulacje – że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Skoro bowiem system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz realizować zasadę "zanieczyszczający płaci", to niewątpliwie inny jest wynik analizy ekonomicznej i różne jest oddziaływanie na środowisko w przypadku dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b u.z.z.w. Stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Powyższa argumentacja jest zasadniczo zbieżna z argumentacją zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wyrokach z dnia 4 kwietnia 2024 r., III OSK 787/22 i III OSK 791/22). W jej świetle za niezasadne należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – przez błędną wykładnię – art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (zarzut II.1); art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (zarzut II.4); art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zarzut II.5). Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia – przez błędną wykładnię – art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 403 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa wodnego (zarzut II.2) oraz art. 274 pkt 2-4 w zw. z art. 270 ust. 6 Prawa wodnego (zarzut II.3). W kontekście tych ostatnich zarzutów trzeba dodać, że cel poboru wody jest ustalany w pozwoleniu wodnoprawnym, co jednoznacznie wynika z treści art. 403 ust. 1 P.w., poza tym – nawet gdyby przyjąć, że liczy się charakter działalności prowadzonej przez spółkę – to z wyżej podanych względów działalności tej nie można zakwalifikować jako polegającej wyłącznie na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Tylko zaś w takim wypadku zasadne byłoby twierdzenie o zasadności zastosowania przez organ jednej, niższej stawki opłaty (por. powołane wyżej wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r.). W odniesieniu do pojęcia "urządzenie do retencjonowania" i oceny, czy rów jest jego desygnatem, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, w myśl którego – wobec braku ustawowej definicji wspomnianego urządzenia – należy odwołać się do ujęcia słownikowego i w konsekwencji przyjąć, że do tej kategorii przynależą obiekty, których funkcją jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych – takie jak zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Ustawowa definicja rowu jest zawarta w art. 16 pkt 47 P.w. i wnika z niej, że rów to sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Rów ma zatem zgoła odmienną funkcję i tym samym nie sposób przyjąć, że stanowi "urządzenie do retencjonowania". Stanowisko Sądu I instancji w tej mierze jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 270 ust. 11 oraz 272 ust. 5 P.w. przez błędną wykładnię (zarzut II.6). Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5 oraz art. 270 ust. 7 p.w. przez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowej – w ocenie skarżącego kasacyjnie – interpretacji pojęcia "terenu uszczelnionego" i uznaniu, że przez teren uszczelniony rozumieć należy tylko taką część powierzchni nieruchomości, na której nie dochodzi w całości do retencji wód opadowych lub roztopowych (zarzut II.7). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko organu oraz Sądu I instancji, wedle którego pojęcie terenu uszczelnionego, o którym mowa w przepisach P.w. regulujących usługę wodną polegającą na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych, należy powiązać z częściami powierzchni ziemskiej, gdyż to na nich dochodzi do naturalnej retencji wód opadowych lub roztopowych lub też na skutek ich zagospodarowania retencja ta jest wyłączona. Naturalna retencja terenowa jest możliwa wyłącznie na gruntach, tj. częściach powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. Za teren uszczelniony należy zatem uznać część nieruchomości, na której nie dochodzi do naturalnej retencji wód opadowych lub roztopowych, przy czym chodzi o nieruchomość gruntową. Innych powierzchni (w tym dachów i stropodachów odwróconych), nie stanowiących pierwotnego gruntu, na którym jest możliwa naturalna retencja wód opadowych lub roztopowych – nie można uznać za teren uszczelniony w rozumieniu wspomnianych przepisów P.w. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonujące jest również zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko organu, wedle którego – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie można do P.w. transponować stopniowania czynności biologicznej terenu z powołaniem się na § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnie organ podnosi, że w P.w. – inaczej niż w prawie budowlanym – za powierzchnię biologicznie czynną nie można uznać tarasów, stropodachów ani jakichkolwiek innych powierzchni niebędących pierwotnym gruntem, choćby zapewniających wegetację roślin, gdyż na powierzchniach tych nie jest możliwa infiltracja wód do gruntu. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby "dachy i stropodachy odwrócone (zielone) winny zostać uznane ze tereny częściowo uszczelnione". Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.