I OSK 2054/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P.B. o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 81/24 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3178/2023/22654 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Gl 81/24), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3178/2023/22654 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 września 2023 r., nr 353757.SR.41.33968.2023.EP o odmowie przyznania P.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J. B.. W skardze kasacyjnej, wniesionej od powyższego wyroku, P.B. zawarł wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 66/24 lub względnie do czasu rozpoznania sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 33/23. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w postępowaniu toczonym pod sygn. SK 66/24 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy, współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. W postępowaniu toczonym pod sygn. SK 33/23 Trybunał Konstytucyjny dokona zaś zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r.w zakresie, w jakim "pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem wnioskodawcy, między ww. postępowaniami a niniejszą sprawą istnieje związek tego rodzaju, że wynik rzeczonych postępowań będzie miał charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy. Przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowiły bowiem podstawę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego objętego skargą w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powołanego przepisu wskazuje zatem na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Ponadto z przywołanego przepisu wynika również, że jego zastosowanie ma charakter fakultatywny. Ocena, co do potrzeby jego zastosowania, pozostawiona została zatem uznaniu sądu, który - podejmując postanowienie w tym zakresie - winien zbadać, czy w określonym przypadku wstrzymanie biegu postępowania jest celowe. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 P.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem składu orzekającego za zawieszeniem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie przemawiają względy jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazać bowiem należy, że zagadnienie stanowiące przedmiot rozważań orzekających w sprawie organów, Sądu I instancji, podniesione w skardze kasacyjnej, a jednocześnie stanowiące również podstawę skargi konstytucyjnej, zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, podjętej na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Jest ono wiążące w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex/el; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. należy zatem wyprowadzić zobowiązanie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną skarżącego do respektowania zarówno samego faktu wydania uchwały w sprawie o sygn. I OPS 2/22 oraz funkcjonowania jej w obrocie prawnym, jak i wyrażonej w niej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kontekście przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.: "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania(...)", wymagało zatem uwzględnienia, że podstawę rozstrzygnięcia postępowania kasacyjnego w tej sprawie stanowiła będzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 2/22 (zob. post. NSA z 9 dnia listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2261/23). Zaznaczyć przy tym trzeba jednocześnie, że w przypadku wydania orzeczenia na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, strona postępowania nie zostanie pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W art. 272 § 1 p.p.s.a. przewidziano bowiem możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Wobec tego interes strony jest należycie zabezpieczony. Poza kontekstem wynikającym z art. 269 p.p.s.a., za koniecznością zawieszenia postępowania kasacyjnego w tej sprawie nie przemawiają również względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości oraz spójności systemu prawnego. Oprócz sformułowanego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku właściwego zabezpieczenia prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), powinnością sądu wynikającą z tego samego przepisu jest rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Również zgodnie z powoływanym na wstępie art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Wobec powyższych obowiązków w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nawet w przypadku przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy do rozpoznania, sąd administracyjny ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (np. post. NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2167/23). Tymczasem, jak wynika z udostępnionych publicznie przez Trybunał Konstytucyjny informacji w sprawach o sygn. akt SK 33/23 i SK 66/24 (https://trybunal.gov.pl/sprawy-w-trybunale) od dnia wpływu skarg konstytucyjnych do dnia wydania niniejszego postanowienia Trybunał Konstytucyjny nie wyznaczył terminu rozprawy. Kierując się zatem powołaną we wcześniejszych rozważaniach zasadą ekonomiki procesowej oraz koniecznością rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki Naczelny Sąd Administracyjny również z tej przyczyny nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.