II SA/Gl 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3178/2023/22654 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 września 2023 r. Prezydent Miasta Z. odmówił P. B. (strona, skarżący) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. B. (ojciec skarżącego). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 17 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm, dalej w skrócie u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z A. B., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano przy tym, że pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Jednak nie przyniosło ono oczekiwanego przez niego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 2 listopada 2023 r. nr SKO.PPŚ/41.5/3178/2023/22654 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prawo strony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką na ojcem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Kolegium odwołało się przy tym do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22. Według Kolegium w świetle tej uchwały nawet fakt pobierania przez matkę skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad drugim synem nie eliminuje przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. ponieważ nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Kolegium, nie kwestionując faktu, że ojciec skarżącego wymaga całodobowej opieki, wskazało, że skarżący nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. ustawodawca wykluczył możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na decyzję Kolegium strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I istancji. Powołując w podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł także o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 33/23. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, gdyż rzekomo ciąży on na matce skarżącego, podczas gdy z obiektywnych i usprawiedliwionych przyczyn nie jest ona w stanie opiekować się mężem, a także poprzez nie ustalenie, że nie może ona uzyskać drugiego takiego świadczenia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione są wszystkie przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia odwołania strony. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię, podczas gdy wedle prawidłowej, zdaniem skarżącego, wykładni przepis ten umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeżeli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zarzucono także błędne uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności za czym przemawiać ma uchwała NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, podczas gdy z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że uchwałą tą nie są objęte sytuacje, w których to nie stan zdrowia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest przeszkodą w sprawowaniu przez nią opieki na niepełnosprawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił rozbudowany wywód prawny zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji, akcentując, że uchwała NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 dotyczy tylko sytuacji, gdy to stan zdrowia małżonka, nieposiadającego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności miał być przeszkodą w realnym i efektywnym sprawowaniu opieki na osobą wymagającą wsparcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r., odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. SK 33/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sąd sprawowanej we wskazanym powyżej zakresie jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać także należy na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, że matka skarżącego, a zarazem żona jego ojca, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Kolegium nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Według pierwszej linii orzeczniczej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21.06.2017 r., I OSK 829/16; z 14.12.2018 r., I OSK 1939/18; z 16.04.2020 r., I OSK 1115/19; z 7.05.2020 r., I OSK 2831/19 i z 25.01.2021 r., I OSK 2161/20). Według drugiej linii orzeczniczej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21; z 17.06.2021 r., I OSK 371/21; z 14.10.2021 r., I OSK 575/21; z 26.10.2021 r., I OSK 700/21; z 2.02.2022 r., I OSK 997/21; z 4.03.2022 r. I OSK 1657/21; 16.03.2022 r., I OSK 1232/21; z 28.03.2022 r. I OSK 1244/21). W związku z istniejącą rozbieżnością Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne. Wynika to z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, oraz z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Sąd stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale (tj. w jej punkcie 2), że brak legitymowania się przez żonę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym skoro w realiach rozpoznawanej sprawy żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to odmowa przyznania skarżącemu (jako synowi osoby wymagającej opieki) wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. Sąd nie podziela przy tym przedstawionego w skardze stanowiska zmierzającego do wykazania, że powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy. Strona skarżąca próbuje w istocie dokonać interpretacji tej uchwały, w sposób zawężający zakres jej stosowania wyłączenie do przypadków, gdy to stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki stanowi przeszkodę do sprawowania nad nią opieki przez tego małżonka. Skarżący akcentuje przy tym, że żona osoby wymagającej opieki pobiera już świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, a przez to sporne świadczenie nie może być jej przyznane po raz drugi. Sąd nie podziela przedstawionej w tym zakresie w skardze argumentacji, którą można sprowadzić do tego, że stan faktyczny obecnej sprawy jest inny od stanu faktycznego, którego dotyczyła powyższa uchwała NSA. W ocenie Sądu uchwała ta wiąże także w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, że zawarte w uzasadnieniu skargi bardzo liczne odwołania do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczą orzeczeń wydanych przed podjęciem wskazanej powyżej uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22. Sąd nie znalazł także powodów to tego, aby przychylając się do zawartego w skardze wniosku skarżącego zawiesić postępowanie. Z tego względu wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r. odmówił zawieszanie postępowania. Należy przy tym zaakcentować, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, a ocena zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona została uznaniu sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro zaś żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to wobec wniosku skarżącego, jak i organu odwoławczego o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).