II SA/Sz 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na akt Prorektora ds. K. Z. U. T. w S. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na utworzenie dwóch specjalności na kierunku chemia postanawia: odrzucić skargę K. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisany w sentencji akt Prorektora Z. w S. , którym organ nie wyraził zgody na otwarcie dwóch grup specjalnościowych na studiach stacjonarnych I stopnia na kierunku chemia w roku akademickim 2024/2025. Określając zaskarżony akt decyzją administracyjną zarzucił mu naruszenie: 1 /rozdziału 2 § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1861) wydanego jako akt wykonawczy na podstawie art. 81 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przez uniemożliwienie wyboru w ramach 30% ECTS, 2/ art. 85 u.p.s.w. przez uniemożliwienie skarżącemu uznania poprzednio zrealizowanych punktów ECTS, 3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, 4 /art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji i wydanie jej z istotnymi brakami, 5/ art. 9 i 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy poprzedniej decyzji, 6/ art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydawanie decyzji arbitralnych, nieuzasadnionych, łamiących prawo wewnątrzzakładowe powszechne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1pkt 2 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchylenie ich; zobowiązanie Rektora Z. do złożenia oświadczenia woli w postaci zgody na otwarcie dwóch grup specjalnościowych; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie jej wykonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyrażonego stanowiska organ wyjaśnił, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie ma cech sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a wydany przez organ akt (w formie adnotacji na piśmie skarżącego) nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Przystępując do rozpoznawania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy dana sprawa znajduje się w ogóle w kognicji sądów administracyjnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem Sądu, sprawa zainicjowana skargą K. N. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów uczelni mające podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa (np. statucie uczelni, czy regulaminie studiów) dotyczące kwestii związanych z indywidualnie określonym podmiotem (studentem, pracownikiem uczelni) jednak nie przesądzające ostatecznie o jego sytuacji prawnej, tj. nie mające charakteru zewnętrznego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uczelnia wyższa to podmiot, który działa w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17, postanowienie WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 37/19 i postanowienie WSA w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20). Wbrew stanowisku skarżącego skarżony akt nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie z ustawą z 20 lipca 20218 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2023 r., poz. 742) organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej w sprawach takich jak: przyjęcie na studia (art. 169 ust. 10 i ust. 11), stypendia (np. socjalne – art. 175 ust. 3), skreślenie z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenie z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Przepisy tej ustawy określają również sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8), na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5), na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318), na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy żadnej z powyższych spraw. Wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów należą do władztwa wewnętrznego uczelni związanego z jej autonomią. Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej mające podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. regulaminie studiów, czy zarządzeniu organów uczelni, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej – nie mają charakteru zewnętrznego (por. post. NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest aktem wewnętrznym Uczelni wydanym w oparciu o przepis aktu normatywnego wewnętrznie obowiązującego, tj. § 1 ust. 3 zarządzenia Rektora Z. z 16 września 20219 r. w sprawie liczebności grup studenckich i doktoranckich zgodnie z którym liczba studentów na tworzonych specjalnościach na wszystkich kierunkach studiów oraz w grupach obieralnych zajęć nie może być mniejsza niż 12 osób. W myśl natomiast §2 pkt 4 ćwiczenia audytoryjne z zajęć specjalnościowych należy prowadzić w grupach studenckich liczących nie mniej 12 osób i nie większych niż 24 osoby. Nadto zgodnie z obowiązującym na Wydziale Technologii i Inżynierii Chemicznej [...] Zarządzeniem nr 8 Dziekana [...] z 19 grudnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Wydziałowej procedury wyboru przedmiotów obieralnych i specjalności" w pkt 3 "Informacje dotyczące wszystkich kierunków studiów" w pkt 1 postanowiono, że o uruchomieniu danych specjalności decyduje dziekan przed rozpoczęciem roku akademickiego, uwzględniając preferencje studentów i kandydatów na studia oraz możliwości wydziału. Jeżeli specjalność, którą wybrał student nie zostanie uruchomiona, wówczas student zyskuje prawo wyboru innej spośród uruchomionych na danym kierunku, poziomie oraz formie studiów, jednakże nie później niż w ciągu 5 dni od dnia ogłoszenia uruchomionych specjalności (pkt . Natomiast w § 9 ust. 1 uchwały nr 79 Senatu Z. z 24 kwietnia 2023 r. w sprawie Regulaminu studiów w Z. wybór specjalności lub zajęć/modułów zajęć obieralnych jest wolny w ramach możliwości Wydziału i Uczelni, przy czym program studiów umożliwia studentowi wybór zajęć, którym przypisano punkty ECTS w wymiarze nie mniejszym niż 30% liczby punktów ECTS niezbędnej do ukończenia danego kierunku. Brak uruchomienia specjalności wybranej przez studenta oznacza jedynie wykluczenie konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, nie uniemożliwia mu natomiast ani zdobycia wymaganej liczby punktów ECTS ani kontynuacji studiów. Zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Jak wyżej wskazano kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów tj. udział w specjalizacjach uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym; w niniejszej sprawie Zarządzeniem i Regulaminem. Skoro niniejsza skarga podlega odrzuceniu, rozpoznanie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe. Mając na uwadze fakt, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i w efekcie nie należy do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej odrzuceniu jako niedopuszczalnej.