I SA/Wa 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Miasta [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] stycznia 2007 r. nr [...], którą ustanowiono na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] z obrębu [...], na rzecz J. R. w udziale [...], T. L. w udziale [...], A. S. w udziale [...] i J. S. w udziale [...] (pkt [...]); ustalono czynsz symboliczny z tytułu użytkowania ww. gruntu w kwocie [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia [...] marca każdego roku (pkt [...]) oraz odmówiono ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...], oznaczonego obecnie jako dz. nr [...] -część z obrębu [...] (pkt [...]). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zgodnie ze świadectwem Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 1948 r. nr [...], stosownie do działów [...] i [...] wykazu hipotecznego nieruchomości " [...]" na dzień 26 maja 1948 r., nieruchomość położona przy ul. [...] w [...], uregulowana była jawnym wpisem na imię: A.L. i A. z D. - niepodzielnie. Jak ustaliła Komisja, obecnie nieruchomość ta, położona przy ul. [...], ma pow. [...] m2, oznaczona jest jako dz. nr [...] z obrębu [...] i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej [...] m2, kubaturze [...] m2. W budynku znajduje się [...] lokali mieszkalnych o pow. użytkowej [...] m2 oraz [...] lokale użytkowe o łącznej pow. [...] m2 (stan na dzień [...] sierpnia 2007 r.). A. S. i A. L. wnioskiem z [...] października 1948 r. wystąpiły o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1953 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówiło byłym właścicielkom ustanowienia własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Jednoczenie stwierdziło przejście na własność Skarbu Państwa budynków znajdujących się na gruncie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że korzystania z gruntu przez dotychczasowe właścicielki nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren nieruchomości przeznaczony jest pod budownictwo społeczno-mieszkaniowe. A. S. i A. L. pismem z [...] maja 1953 r. złożyły odwołanie od ww. orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie i przyznania im prawa własności czasowej. W uzasadnieniu odwołania wskazały, że nieruchomość jest przeznaczona i użytkowana jako dom mieszkalny, wobec czego "da się pogodzić korzystanie" z nieruchomości z jej "przeznaczeniem według planu zabudowania". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] stycznia 1954 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z [...] maja 1953 r. J. R. (następca prawny byłej właścicielki) wnioskiem z [...] marca 1997 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1953 r. Prezes Urzędu [...] decyzją z [...] października 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że w konsekwencji wydania decyzji z [...] października 2000 r. do rozpatrzenia przez właściwe organy pozostaje odwołanie złożone przez byłych właścicieli, w miejsce których weszli ich następcy prawni, od orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1953 r. Następnie pismem z [...] kwietnia 2001 r. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do rozpoznania odwołanie od ww. orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2001 r. nr [...], uchyliło orzeczenie administracyjne z [...] maja 1953 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy [...]. Prezydent decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku A. L. i A. S. z [...] października 1948 r.: ustanowił na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] z obrębu [...], na rzecz następców prawnych byłych właścicielek, tj. J. R. w udziale [...], T. L. w udziale [...], A. S. w udziale [...] i J. S. w udziale [...] (pkt [...]); ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania ww. gruntu w kwocie [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia [...] marca każdego roku (pkt [...]); odmówił ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...], oznaczonego obecnie jako dz. nr [...] -część z obrębu [...] (pkt [...]); stwierdził, że na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek mieszkalny wybudowany w latach 1983-1984, obecnie stanowiący, zgodnie z art. 5 dekretu, odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością spadkobierców byłych właścicielek hipotecznych (pkt [...]); grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] zgodnie z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu [...] "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2000 r. znajduje się w strefach oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] oraz [...] (pkt [...]), a następnie określił warunki zawarcia umowy notarialnej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że korzystanie z gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] przez spadkobierców byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. W odniesieniu zaś do części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] -część z obrębu [...], brak było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicielek, bowiem grunt ten został już oddany w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. J. R., T.L., A. S. oraz J. S. w dniu [...] lutego 2007 r. wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. R. w udziale [...] części, T. L. w udziale [...] części, A. S. w udziale [...] części oraz J. S. w udziale [...] części w prawo własności - w wyżej określonych częściach – nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. J. R., T. L., A. S. i J. S. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 2010 r. Rep. [...] nr [...], sprzedali na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zabudowaną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] za łączną cenę [...] zł., tj. po [...] zł. dla każdego sprzedającego. Z kolei na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 2014 r. Rep. [...] nr [...],[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przeniosła na [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w [...] własność ww. zabudowanej nieruchomości. Komisja postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdziła wydanie decyzji z [...] stycznia 2007 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie jej wydania Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem Prezydent nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli. Z art. 7 ust. 1 dekretu wynika natomiast, że przesłanka posiadania odnosi się nie tylko do prawnych następców właściciela, lecz również do dotychczasowego właściciela gruntu. Prezydent nie przeprowadził w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego, choć miał taką możliwość, chociażby poprzez wystąpienie do odpowiednich instytucji państwowych (np. Archiwum Państwowego w [...]) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosku na terenie [...]. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, na podstawie których Prezydent uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe zostały spełnione, skutkowało uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem Komisji, wydanie decyzji z [...] stycznia 2007 r. doprowadziło również do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, ponieważ gmina zaprzestała wykonywać względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości ciążące na niej obowiązki wynajmującego. W obecnym stanie prawnym brak jest natomiast podstaw, by przyjąć, że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej umowy najmu komunalnego wygasają albo przechodzą na rzecz beneficjentów ww. decyzji. W konsekwencji lokatorzy komunalni zostali pozbawieni ochrony przysługującej im na mocy przepisów prawa miejscowego, dotyczących wysokości czynszów komunalnych, a ich sytuacja została zrównana z sytuacją najemców rynkowych, mimo że umowy najmu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy nie zostały im wypowiedziane ani po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ani po jej wykonaniu. Brak możliwości terminowego regulowania zawyżonych opłat powodował rosnące zadłużenie, co stawało się podstawą do wypowiedzenia umów najmu, a w konsekwencji inicjowania przez właścicieli nieruchomości postępowań sądowych o eksmisję. Komisja ustaliła, że po przejęciu nieruchomości, mimo podniesienia stawek czynszu, beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej i ich następcy prawni nie wykonywali koniecznych remontów oraz bieżących prac konserwatorskich i napraw w budynku. Wskutek tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nakazał [...] Sp. z o.o. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: wykonanie doraźnych zabezpieczeń odpadających elementów gzymsów wieńczących, tynków i obróbek blacharskich oraz wykonanie zadaszenia przy wejściach do klatek schodowych w budynku. Również lokatorzy wielokrotnie sygnalizowali Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] niedostateczny stan techniczny budynku, w tym: pęknięcie rury w lokalu pozostającym pustostanem (co doprowadziło do zalania wodą stopów drewnianych w pomieszczeniach lokali nr [...] i [...] oraz skutkowało zakazem użytkowania instalacji wodociągowej i elektrycznej); lanie się wody po klatce schodowej (co prawdopodobnie było konsekwencją zalania pustostanów, znajdujących się w budynku). Z kolei, kiedy właściciel podjął prace remontowe i inwestycyjne, stały się one uciążliwe i uporczywe dla mieszkańców budynku. Lokatorzy skarżyli się, że mieszkają na terenie budowy, a prowadzone prace remontowe pogarszają stan techniczny budynku oraz warunki bytowe, sanitarno-higieniczne i zdrowotne mieszkańców. Niedogodności prac remontowych polegały m.in. na: nieogrzewaniu pustostanów, skutkiem czego w trakcie zimy w zamieszkałych lokalach panowała temperatura w granicach 4-12 stopni; pojawianiu się zmian grzybiczych na ścianach w domu; zamarzaniu rur doprowadzających wodę, co prowadziło do braku wody; niewłaściwym oświetleniu rusztowania; wierceniu w ścianach budynku, co powodowało pęknięcia ścian w mieszkaniach; kuciu, brudzie, kurzu, drganiu, hałasie. W opinii lokatorów, stan techniczny budynku nie pozwalał na przeprowadzenie prac remontowych i inwestycyjnych w zakresie, w jakim czynili to właściciele, podczas obecności w nim lokatorów, gdyż zagrażały one ich bezpieczeństwu i mogły spowodować zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców. Ostatecznie wątpliwości lokatorów, co do stanu technicznego budynku, podzielił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], wydając decyzję, na mocy której nakazał [...] Sp. z o.o., w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w terminie natychmiastowym opróżnienie budynku przy ul. [...] w [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a także zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, jak również zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej oraz utrzymywania tych zabezpieczeń w sprawności technicznej do czasu wykonania remontu budynku i doprowadzenia go do poprawnego stanu technicznego. Zdaniem Komisji, nie można wykluczyć, że doprowadzenie budynku do fatalnego stanu technicznego i zaniechanie polepszania tego stanu było działaniem planowym, mającym na celu doprowadzenie do "dobrowolnego" opuszczenia lokali mieszkalnych. Taka postawa i stosowanie wobec lokatorów presji finansowej wywoływała poczucie zagrożenia i stres wśród mieszkańców nieruchomości oraz stała w rażącej sprzeczności z zasadą ochrony interesu społecznego. W tej sytuacji, w ocenie organu, wydanie decyzji z [...] stycznia 2007 r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, co wyczerpało przesłankę uregulowaną w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Na koniec Komisja zauważyła, że decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., co obligowało organ do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W konsekwencji jej wydania doszło bowiem do zbycia przez beneficjentów prawa własności do nieruchomości na rzecz osób trzecich. Komisja nie ustaliła przy tym, by [...] Sp. z o.o., nabywając udziały w tej nieruchomości, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. Choć dowodzenie złej wiary po stronie podmiotu nie będącego osobą fizyczną wymaga - zgodnie z przyjętą w polskim prawie teorią organów - badania stanu świadomości osób fizycznych, wchodzących w skład jego organu, to jednak powszechnie przyjmuje się, że zła wiara jednej z osób wchodzących w skład kolektywnego organu osoby prawnej przesądza o złej wierze całego organu, a zatem i całej osoby prawnej. W ocenie Komisji, reprezentujący [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] R. M. i K. K., nie byli w żaden sposób powiązani z beneficjentami dekretowymi, jak również brak jest podstaw do przyjęcia, że wiedzieli o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., bądź też z łatwością mogli się o nich dowiedzieć. Beneficjenci decyzji z [...] stycznia 2007 r. byli ponadto prawowitymi następcami prawnymi przedwojennych właścicieli dekretowych. Skoro więc [...] Sp. z o.o., nabywając udziały w przedmiotowej nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia, nie działała w złej wierze i w tym zakresie decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, bez znaczenia pozostaje ustalenie dobrej bądź złej wiary kolejnych nabywców nieruchomości. W ocenie Komisji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała również przesłanka w postaci zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Zgodnie z art. 6 pkt 5 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na decyzję Komisji z [...] stycznia 2019 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto [...] (sygn. akt I SA/Wa 588/19) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (sygn. akt I SA/Wa 671/19). Miasto [...] zaskarżyło decyzję z [...] stycznia 2019 r. w zakresie obejmującym wskazane poniżej części jej uzasadnienia, zarzucając Komisji naruszenie: 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.1 (str. 35) w całości; w pkt III.1.1 (str. 35) w zakresie: (...) Prezydent naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu (...), poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego; w pkt III.1.4 (str. 36) w całości; w pkt. III.1.5 (str. 37-38) w zakresie: "art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego)" oraz "zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] "Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i "jego prawnego następcę" jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy - dla skuteczności wniosku - musieli być posiadaczami gruntu". Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 dekretu, z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy)"; w pkt III.1.6 (str. 38-40) w całości; w pkt III.1.7 (str. 40) w całości; w pkt III.1.8 (str. 40-41) w całości; w pkt III. 1.9 (str. 41) w całości; w pkt. III.1.10 (str. 41-42) w całości; w pkt III.1.11 (str. 42) w całości; w pkt III.6.2 (str. 56-57) w całości; podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi, że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) w konsekwencji Prezydent nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w zw. z art. 4 pkt 4b) u.g.n., w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.2 (str. 42) w całości; w pkt III.2.1 (str. 42) w zakresie: "w ocenie Komisji, zakwestionowana decyzja Prezydenta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym"; w pkt III.2.5 (str. 45) w zakresie: "(...) wydanie przez Prezydenta decyzji reprywatyzacyjnej (...) doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, ponieważ gmina, nie mając ku temu podstawy prawnej, zaprzestała wykonywać względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości ciążące na niej obowiązki wynajmującego" oraz "w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, by przyjąć, że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej umowy najmu komunalnego wygasają albo przechodzą na rzecz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej"; w pkt III.2.6 (str. 46-47) w całości; w pkt III.2.9 (str. 49) w całości; podczas gdy: (a) przekazanie przez [...] posiadania budynku i poszczególnych lokali, a także wstąpienie następców prawnych dawnych właścicieli w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu następowało na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego dawnej decyzji dekretowej, wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, zawarcia umowy użytkowania wieczystego oraz wpisu tego prawa do księgi wieczystej, co było powszechnie uznawane za "zbycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 K.c., a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych; przyjęcie innego poglądu w ówczesnym stanie prawnym oznaczałoby, że umowy najmu wygasły, co jest nie do zaakceptowania, ani pod względem prawnym, ani z punktu widzenia interesów lokatorów, ponieważ powodowałoby sytuację, w której lokator zajmowałby lokal bez tytułu prawnego, a co za tym idzie byłby narażony na ciągłe ryzyko eksmisji z lokalu; (b) Prezydent w chwili wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na podstawie przepisów prawa wówczas obowiązujących, nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję, bowiem ani interes społeczny, ani fakt zamieszkiwania budynku przez lokatorów, nie stanowiły przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a ponadto Prezydentowi nie można obecnie przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane po przekazaniu budynku przez osoby trzecie; (c) powodem łamania praw lokatorów nie jest wydanie decyzji przez Prezydenta, ale ewentualne działania osób trzecich te prawa naruszających, zaś sam fakt łamania praw lokatorów nie oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sposób bezprawny. W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosło ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii [...]. K.Z., [...]. H. R. oraz [...]. S. Z. z [...] września 2017 r. pt. "[...]" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] zaskarżyły decyzję z [...] stycznia 2019 r. w zakresie obejmującym wskazane poniżej części jej uzasadnienia, zarzucając Komisji naruszenie: 1. art. 107 § 3 w zw. art. 7, 10, 75, 77 § 1 i 80 K.p.a., w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "za wiarygodne Komisja uznała zeznania świadka J. B.. Wskazane przez wymienionego świadka okoliczności w zakresie skutków wydania decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], znajdują potwierdzenie w zgromadzonym przez Komisję materiale dowodowym", podczas gdy Komisja nie wskazała, w jakim materiale dowodowym oświadczenie Pana B. znajduje potwierdzenie, w toku postępowania nie można było zadać ww. osobie pytań, ponadto nie został on pouczony o skutkach wynikających z art. 233 § 1 Kodeksu karnego; 2. art. 107 § 3 w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja stwierdziła, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa (...) jeżeli jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste", podczas gdy decyzje wydawane w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie są decyzjami uznaniowymi, względem których zasada uwzględnienia interesu społecznego ma zastosowanie. Decyzje wydawane w trybie przepisów dekretu są decyzjami związanymi, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa i które jednoznacznie obligują organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięć a sprawy, w razie stwierdzenia przezeń ziszczenia się przesłanek określonych w przepisie; 3. art. 107 § 3 w zw. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja stwierdziła, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa (...) jeżeli jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokat", podczas gdy materiał dowodowy nie uprawniał do stwierdzenia, że doszło do czynów, które wypełniają znamiona groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do jakiejkolwiek osoby zajmującej lokal położony przy ul. [...]; 4. art. 107 § 3 w zw. art. 6, 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 678 K.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie (str. 46 decyzji), że "wydanie przez Prezydenta decyzji reprywatyzacyjnej (...) doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, ponieważ gmina nie mając ku temu podstawy prawnej, zaprzestała wykonywać względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości ciążące na niej obowiązki wynajmującego", podczas gdy przekazanie budynku spadkobiercom dawnych właścicieli na skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej spowodowało wstąpienie przez beneficjentów a następnie nabywców budynku w stosunek prawny wynikający z umowy najmu lokali mieszkalnych zgodnie z art. 678 § 1 K.c. i uprawniało właściciela do kształtowania stosunku prawnego na nowo w granicach prawa; 5. art. 107 § 3 w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie (str. 47 decyzji), że "po przejęciu nieruchomości, pomimo podniesienia stawek czynszu beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej i ich następcy prawni nie wykonywali koniecznych remontów oraz bieżących prac konserwatorskich i napraw w budynku", podczas gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że takie prace były wykonywane, a przeprowadzenie niezbędnego kapitalnego, całościowego remontu nie było możliwe w trakcie, kiedy lokale były zajmowane przez lokatorów komunalnych; 6. art. 107 § 3 w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie (str. 48 decyzji), że "remont budynku w sposób istotny wpływał na uciążliwe zamieszkiwanie, a także poczucie ciągłego zagrożenia i wielkiej niewiadomej co do dalszego bytu. Niedogodności prac remontowych polegały m.in. na nieogrzewaniu pustostanów, skutkiem czego w trakcie zimy w zamieszkałych lokalach panowała temperatura w granicach 4-12 stopni, pojawieniu się zmian grzybicznych na ścianach, zamarzaniu rur doprowadzających wodę, co prowadziło do braku wody, niewłaściwym oświetleniu rusztowania, wierceniu w ścianach budynku, co powodowało pęknięcia ścian w mieszkaniach, kuciu, brudzie, kurzu, drganiu hałasie. Opisane powyżej zdarzenia wzmagały dyskomfort lokatorów nadal zamieszkujących w budynku położonym przy ul. [...]" oraz "ostatecznie wątpliwości lokatorów co do stanu technicznego budynku, podzielił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydając decyzję, na mocy której nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia w terminie natychmiastowym opróżnienie budynku przy ul. [...] w [...]", podczas gdy powyższe stwierdzenia są przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i przyjęciu za udowodnione ww. okoliczności jedynie w oparciu o twierdzenia lokatorów komunalnych z pominięciem stanowiska obecnego właściciela nieruchomości (zgodnie z którym okoliczności te nie miały miejsca), przy jednoczesnym odstąpieniu od uzasadnienia przez Komisję, dlaczego organ uznał stanowisko Spółki za nieudowodnione. To [...] Sp. z o.o. od samego początku wskazywała na zły stan techniczny budynku i dążyła do przeprowadzenia remontu, który nie był możliwy bez opróżnienia lokali z najemców, którzy nie chcieli ich opróżnić dobrowolnie; 7. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie (str. 49 decyzji), że "kolejni właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] nie wywiązywali się z obowiązków, jakie wiążą się nierozłącznie z posiadaniem prawa własności do nieruchomości. Nie można wykluczyć, że doprowadzenie budynku do fatalnego stanu technicznego i zaniechanie polepszania tego stanu było działaniem planowym, mającym na celu doprowadzenie do "dobrowolnego" opuszczenia lokali mieszkalnych. Taka postawa i stosowanie wobec właścicieli presji finansowych wywoływała poczucie zagrożenia i stres wśród mieszkańców nieruchomości", podczas gdy z materiału dowodowego nie sposób wywieść powyższych wniosków i są one przejawem przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, tj. oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego; 8. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez stwierdzenie (str. 49 decyzji), że "na gruncie niniejszej sprawy tą przemocą innego rodzaju było zastosowanie presji finansowej wobec lokatorów budynku położonym w [...] przy ul. [...]", podczas gdy z materiału dowodowego nie sposób wywieść powyższych wniosków Komisji i są przejawem przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, tj. dokonania przez organ dowolnej, a nie swobodnej, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w rzeczywistości kiedy właściciel nieruchomości ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o.) działał zgodnie z prawem i w granicach współżycia społecznego. Mając powyższe na uwadze skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie ww. części uzasadnienia, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 671/19 postanowił połączyć tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 588/19 i prowadzić obie sprawy pod sygn. akt I SA/Wa 588/19. Z kolei postanowieniem z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 588/19 do udziału w postępowaniu sądowym Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Będąca przedmiotem złożonych skarg decyzja wydana została na podstawie ww. ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]. Decyzja Komisji z [...] stycznia 2019 r. nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b i 6 tej ustawy. Zdaniem Sądu nie zasługują na akceptację wskazane przez Komisję materialne przesłanki stanowiące podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Jako powody wydania zaskarżonej decyzji Komisja wskazała następujące podstawy: 1) decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela, tj. naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2) wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Odnosząc się do wskazanej przez Komisję argumentacji nie można zapomnieć, że przepisy dekretu nie zostały uchylone, co oznacza, że w stosunku do zdarzeń prawnych podpadających pod hipotezę normy zawartej choćby w art. 7 dekretu, należy tę normę stosować i uwzględniać wypracowany dotychczas w orzecznictwie i doktrynie prawniczej sposób jej wykładni. Sąd w obecnym składzie przychyla się do tych poglądów, które uznają, że przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób jego prawa reprezentujących, lecz wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...]. Gdy mowa o przesłance z art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy z 9 marca 2017 r., wg którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu – to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wykładni tegoż przepisu dekretu nie można dokonywać kierując się jedynie literalnym jego brzmieniem, z pominięciem regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych, obowiązujących wówczas przepisach prawa. W dacie wejścia w życie dekretu, na terenie [...] - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych – obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Właściciele dekretowi do wniosku o prawo własności czasowej winni byli dołączyć świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...], a gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, winni oni legitymować się wprowadzeniem ich przez sąd w posiadanie stosownie do obowiązującego wówczas art. 724 Kodeksu Napoleona (por. też art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu. Innymi słowy, w rzeczywistości dekretowej, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Nie bez znaczenia jest też wykładnia treści całego ust. 1 art. 7 dekretu. Stanowił on: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". "Posiadanie" w przepisie tym zostało przypisane jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi, jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy gruntu. Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu mogła zostać pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego – a to dlatego, że 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Pogląd o konieczności wykazania posiadania tylko przez następców prawnych dotychczasowych właścicieli nieruchomości [...] został szeroko rozwinięty na tle przepisów Kodeksu Napoleona i innych aktów prawnych, w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (publ. CBOSA), do którego motywów w tym zakresie sąd w obecnym składzie odsyła. Zatem szersza analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, gdyż poza sporem pozostaje, że wniosek dekretowy odnośnie do nieruchomości przy [...] złożyły w dniu [...] października 1948 r. A. L. i A. S. – niepodzielne współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze świadectwem Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. nr [...] (które nie musiały wykazywać się wprowadzeniem ich w posiadanie). Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego Komisja, z powodu nieustalenia posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy z 9 marca 2017 r., które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2007 r., skoro niekwestionowane przez Komisję dokumenty w zakresie przysługiwania A. L. i A. S. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Zarzutów Komisji w tym zakresie (o niezbadaniu posiadania przed rozstrzygnięciem sprawy przez Prezydenta tj. przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy) nie można w tych okolicznościach uznać za usprawiedliwione. Takie stanowisko Sądu jest uprawnione na gruncie obowiązującego porządku prawnego, Sąd nie jest bowiem związany przy rozpoznawaniu tej sprawy uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...]. Pierwotnie Trybunał Konstytucyjny był uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm. ). Z dniem 8 kwietnia 1989 r. Trybunał Konstytucyjny został konstytucyjnie umocowany na podstawie art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji z 1952 r. do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 1 pkt 10 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. Nr 19, poz. 101). Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. pozbawiła Trybunał Konstytucyjny kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Na podstawie art. 239 ust. 3 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., z dniem jej wejścia w życie ( tj. z dniem 17 października 1997 r.), utraciły moc uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw. Pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw potwierdza art. 188 Konstytucji, z którego wynika zamknięty zakres i katalog uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że związanie sądu wyrokiem Trybunału ograniczone jest do tego, co było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...]. A wyrokiem tym Trybunał uznał że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Powyższa zasada ma swoje racjonalne uzasadnienie, bowiem pozwala na swobodę w zakresie interpretacji przepisów prawnych zarówno Trybunałowi jak i sądom. Przyjęcie – jak czyni to Komisja – jako jedynie prawidłowego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny przesłanki posiadania zawartego w ww. wyroku z [...] lipca 2016 r., doprowadziłoby do niedających się pogodzić logicznie konstatacji zawartych w różnych uzasadnieniach. Dla przykładu w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) zawarł następujące stwierdzenie: " Art. 7 dekretu [...] przyznał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w wypadku osoby prawnej – ponadto, gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Było to jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy." Komisja uznała również, że decyzja reprywatyzacyjna doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym (art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r.). Owego rażącego naruszenia interesu społecznego Komisja upatrywała w zaprzestaniu wykonywania przez gminę, względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości, ciążących na niej obowiązków wynajmującego. W związku z tym lokatorzy komunalni zostali pozbawieni ochrony przysługującej im na mocy przepisów prawa miejscowego, dotyczącej wysokości czynszów komunalnych. Brak możliwości terminowego regulowania zawyżonych opłat stawał się podstawą do wypowiedzenia umów najmu, a w konsekwencji inicjowania przez właścicieli nieruchomości – beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej – postępowań sądowych o eksmisję. Komisja podniosła też, że po przejęciu nieruchomości [...], pomimo podniesienia stawek czynszu, beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej i ich następcy prawni nie wykonywali koniecznych remontów oraz prac konserwatorskich i napraw w budynku położonym przy ul. [...]. Odnosząc się do tych argumentów Sąd przypomina, że prawo własności nieruchomości zostało odebrane A. L. i A. S. na mocy dekretu. Innymi słowy nabycie przez Gminę prawa własności nieruchomości było następstwem utraty tego prawa przez byłego właściciela. Dekret wprawdzie przewidywał wypłatę odszkodowania dla byłych właścicieli, jednak nie zostały wydane przepisy wykonawcze pozwalające na realizację tych roszczeń. Dekret przewidywał również możliwość złożenia przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (następnie użytkowania wieczystego). Jeżeli wniosek ten złożony został w terminie, a korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania, Gmina miała obowiązek ustanowić odpowiednie prawo na rzecz właściciela. W tym zakresie przepisy dekretu nie zostały zmienione przez ostatnie 75 lat. Dekret nadal obowiązuje i nakłada na Gminę obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli spełnione są wymogi w nim określone. Jedyna zmiana polega na wprowadzeniu ograniczenia wynikającego z art. 214a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Art. 214a wymienia podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie obowiązywał jeszcze art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczający możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2016, poz. 1271) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 17 września 2016 r. Przechodząc dalej do oceny zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji, okolicznością niesporną w niniejszej sprawie (wskazaną przez Komisję na str. 5 zaskarżonej decyzji) na przedmiotowej nieruchomości stał budynek mieszkalny wybudowany w latach 1893-1894, mający po wojnie jedynie lekkie uszkodzenia elewacji i pokrycia dachu. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 8 dekretu dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy budynki położone na gruncie przechodzą na własności gminy. Czyli do czasu rozpoznawania wniosku dekretowego budynki stanowią własność dotychczasowych właściciel i tylko w przypadku decyzji odmawiającej własności czasowej do gruntu budynki przechodzą na własności gminy. Zatem w sytuacji, gdy budynek położony przy ul. [...] w [...] podlega pod art. 5 dekretu, decyzja wydana przez Prezydenta [...] z [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 7 dekretu, nie dotyczy budynku a jedynie gruntu. Skoro decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy budynków, to w zakresie lokali nie może wywołać żadnych skutków, gdyż jak podkreślono wyżej, budynki z mocy samego prawa pozostawały władnością dotychczasowych właścicieli. Nie występuje zatem adekwatny związek pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a sytuacją lokatorów i wykonaniem obowiązków właścicielskich przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej lub ich następców prawnych. Innymi słowy, brak jest podstaw do łączenia skutków decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów oraz stanem technicznym budynku. Tym samym należy wskazać, że nie można upatrywać skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w wydaniu decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], o ile spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu [...]. Komisja naruszenia interesu lokatorów upatrywała również w utracie przez nich statusu najemców lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że w obowiązującym porządku prawnym najemcy mają zagwarantowaną ochronę prawną przede wszystkim w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182) – art. 8a, 9 pkt 1b, które określają kryteria podwyżek czynszu, w tym ich częstotliwość i wysokość. Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu obowiązku określonego w art. 75 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że ochronę praw lokatorów określa ustawa. Stała się zatem instrumentem prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i przeciwdziałaniu bezdomności. Ustawowa - o charakterze szczególnym - ochrona praw lokatorów została ukształtowana inaczej niż ochrona innych niż własność praw majątkowych, których przedmiotem nie jest mieszkanie. Na gruncie ustawy z 21 czerwca 2001 r. w związku z Kodeksem cywilnym wynajmującym jest osoba, która zobowiązuje się oddać najemcy lokal do używania. Na każdym wynajmującym ciąży odpowiedzialność wobec najemcy za mogące wystąpić zakłócenia, polegające na działaniach faktycznych lub na podnoszeniu roszczeń prawnych ze strony osób trzecich. Niewykonanie przez wynajmującego ciążących na nim obowiązków może spowodować jego odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach ogólnych według przepisów o wykonywaniu zobowiązań wynikających z umów. Nadto w art. 664 K.c. przewidziana została odpowiedzialność wynajmującego z rękojmi za wady fizyczne i prawne rzeczy najętej. Odpowiedzialność ta została ukształtowana na takich samych zasadach, jak w przypadku rękojmi sprzedającego za wady rzeczy sprzedanej. Jeszcze raz należy podkreślić, że dekret nie przewiduje w art. 7 ust. 2 konieczności badania losów najemców a w szczególności zagwarantowania im prawa do dalszego zamieszkiwania w zasobach mieszkaniowych gminy, czy niepodwyższania czynszu. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że nawet lokatorzy mieszkań komunalnych, znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy mogą podlegać eksmisji, jeżeli spełnione są warunki wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazane stanowisko jest tym bardziej zasadne, gdy weźmie się pod uwagę to, że celem dekretu była szybka odbudowa stolicy po II wojnie światowej. Dlatego ustawodawca w tamtych powojennych realiach przejął na siebie ten obowiązek i temu służyło przejęcie nieruchomości [...] (gruntu) na rzecz Skarbu Państwa. Pamiętać należy, że pozostawiono właścicielowi własność budynku, a utrata jej następowała w przypadku nie złożenia w terminie wniosku dekretowego albo braku spełnienia przesłanek ustawowych – o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. W tym miejscu wskazać należy, że Komisja nie kwestionowała ani faktu terminowego złożenia przez byłe właścicielki nieruchomości wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, ani też poczynionych przez Prezydenta ustaleń faktycznych, z których wynikało, że korzystanie przez następców prawnych właściciela daje się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. To obowiązujące przepisy nakładają na Prezydenta obowiązek rozpoznania wniosku dekretowego i w razie spełnienia przesłanek o których mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu oraz w razie nie wystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligują go do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym. Obecnie zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139), w przypadku uwzględnienia po 1 stycznia 2019 r. wniosku dekretowego, dotyczącego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., przenosi się prawo własności gruntu. Przyjęcie zatem obecnie rozwiązania, w którym o treści decyzji reprywatyzacyjnej decyduje również sytuacja najemców, nie może zostać uznane za prawidłowe. Wobec tego zgodzić się należy ze skarżącym Miastem [...], że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec decyzji Prezydenta zarzutu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu) upatrywanego - w nieustaleniu przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego oraz zarzutu dotyczącego tego, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Z tej przyczyny wadliwe było zastosowanie przez Komisję przepisów art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Z przyczyn podanych wyżej wadliwe było też zastosowanie przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 6 tej ustawy a tym samym bezprzedmiotowe stało się odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Komisja natomiast prawidłowo, wskazując na treść art. 29 ust.1 pkt 4 ustawy stwierdziła, że decyzja reprywatyzacyjna z [...] stycznia 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, gdyż J. R., T.L., A. S. i J.S. umową z [...] kwietnia 2010 r., Rep. [...]. [...] zbyli na rzecz spółki pod firmą [...] Sp. z.o.o. w [...] zabudowaną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] za łączną cenę [...] zł. Następnie na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2014 r. nr Repertorium [...] [...] [...] Sp. z.o.o. w [...] przeniosła na spółkę pod firmą [...] Sp. z.o.o. Sp. k. w [...] własność zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Komisja wskazała także na treść art. 41a ust. 3 ustawy definiujący pojęcie "złej wiary" i odniosła go do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odnosząc jednak powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skierowane do sądu skargi Miasta [...] oraz [...] Sp. z.o.o. i [...] Sp. z.o.o. Spółka Komandytowa dotyczyły jedynie wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji. Skarżący wskazali jednocześnie, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia Komisji jako takiego, uznając je za korzystne dla siebie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargi wniesione w niniejszej sprawie są dopuszczalne z uwagi na możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. Stanowisko takie akceptowane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. CBOSA). Jednakże wniesienie skargi w sytuacji, gdy strona zgadza się z treścią rozstrzygnięcia, kwestionując natomiast same jego motywy, nie powoduje, że sąd kontroluje prawidłowość wyłącznie samego uzasadnienia decyzji. Tym samym skarga na uzasadnienie stanowi w istocie skargę na decyzję. Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", [...]). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym w ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, publik. CBOSA). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, należy uznać, że jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. W niniejszej sprawie, wobec zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia przy jednoczesnym wskazaniu przez skarżących, że decyzję uznają za korzystną, sąd nawet w razie podzielenia stanowiska, co do wadliwości wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mógł uchylić decyzji. Działanie takie naruszałoby bowiem wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Końcowo Sąd wyjaśnia, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), z uwagi na gwałtowny przyrost osób zdiagnozowanych jako zarażonych w kraju, w tym w szczególności na obszarze woj. mazowieckiego i związane z tym ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy. Przy jednoczesnym braku technicznej możliwości przeprowadzenia przez Sąd takiej rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku natomiast z kwestionowaniem tego trybu postępowania przez Komisję, czemu dała ona wyraz w piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r., Sąd zwraca uwagę, że dotychczasowa praktyka rozpoznawania spraw dotyczących decyzji wydawanych przez Komisję wskazuje, że w rozprawach ich dotyczących udział bierze z reguły bardzo liczna reprezentacja tak organu jak i stron postępowania oraz publiczności. Same zaś rozprawy są wielogodzinne, co bez wątpienia znacznie zwiększa ryzyko zakażenia uczestniczących w posiedzeniu osób wirusem SARS-CoV-2, mimo podejmowanych w tym aspekcie czynności zabezpieczających. Na marginesie jedynie zauważyć wypada, że inicjatorem wprowadzenia rozwiązania przewidzianego w art. 15 zzs4 ustawy tzw. cowidowej była Rada Ministrów. Kwestionowanie zatem obecnie jego zgodności z aksjologią konstytucyjną przez organ administracji publicznej (rangi centralnej), na czele którego stoi osoba powoływana przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Sprawiedliwości, odczytywać należy jako wyraz niezrozumiałej niekonsekwencji, czy wręcz sprzeczności w działaniach podejmowanych w państwie przez organy władzy wykonawczej i poszczególnych jej przedstawicieli.