I OSK 498/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2395/24 w sprawie ze sprzeciwu B. S. i L. S. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 sierpnia 2024 r., DLI-V.7615.360.2023.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2395/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw B. S. i L. S. (dalej: "Skarżący" "Skarżący kasacyjnie") od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ II instancji") z 21 sierpnia 2024 r., DLI-V.7615.360.2023.RK, którą to organ – po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 9 października 2023 r. znak: WS-II.7570.3.114.2020.MS, orzekającej w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za prawo własności przedmiotowej nieruchomości; w punkcie drugim orzekającej o przyznaniu odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie pierwszym decyzji na rzecz dotychczasowych właścicieli; w punkcie trzecim orzekającej o zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z 9 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Prezydent Miasta K. W odwołaniu zarzucono, że autorka operatu przyjęła do porównań nieruchomości, które nie spełniają kryterium podobieństwa pod względem powierzchni. Ponadto zarzucono, że na podstawie zamieszczonych w operacie szacunkowym informacji trudno jest jednoznacznie zweryfikować poprawność dokonanego przez biegłą wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Minister wskazał, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 2 czerwca 2023 r. utracił swoją aktualność, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n.") Oznacza to konieczności sporządzenia nowego operatu, co skutkuje przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zasada dwuinstancyjności wymaga zatem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Minister podał także, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z 12 czerwca 2024 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy nie potwierdziła aktualności operatu z uwagi na zmiany wartości nieruchomości. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji zastrzegł, że dokonuje kontroli w zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., natomiast nie weryfikuje prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji ocenił jako uzasadnione. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez jego niestosowanie i oddalenie sprzeciwu, mimo, iż doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy równoczesnym naruszeniu przepisu art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia niezasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwia polemikę Sprzeciwiających się z zaskarżoną decyzją, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną zakażonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest 21 sierpnia 2024 r., operat szacunkowy sporządzony 2 czerwca 2023 r., na etapie postępowania przed organem I instancji - utracił swoją ważność to operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W związku z tym słusznie organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Dodać przy tym należy, że organ odwoławczy pismem z 12 czerwca 2024 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi pismem z 8 sierpnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy nie potwierdziła aktualności operatu z uwagi na zmiany wartości nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy przesądza bowiem o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania, dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W tej sytuacji konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego sprawiła, że konieczne stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując należy powtórzyć, że trafna była ocena Sądu I instancji, który zauważył, że wykluczenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 2 czerwca 2023 r. z uwagi na jego dezaktualizację, a tym samym potrzeba ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, za bezzasadny trzeba uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest także zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Okoliczność, że Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z przedstawioną argumentacją nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.